Finance internationale et marchandisation de l'électricité en Égypte

Mohamed Gad

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Entre 2008 et 2014, les Égyptien·nes ont connu d’innombrables coupures de courant d’une ampleur inédite, impliquant des conséquences désastreuses telles que la suspension des services hospitaliers, l’interruption des diverses chaînes de production industrielle, ainsi que la panne des systèmes de ventilation, dont l’impact négatif se faisait particulièrement ressentir pendant les périodes de fortes chaleurs estivales. Ces pannes ont révélé le manque criant de fonds disponibles pour moderniser et étendre le réseau de production d’électricité dans le pays, l’État s’en remettant jusqu’alors à l’autofinancement ou à l’emprunt auprès de ses partenaires, dans le cadre de l’aide au développement. Au même moment, l’État détenait le monopole de production et de distribution de l’électricité, tandis que le secteur privé ne s’investissait dans la production d’énergie qu’à travers  le système de construction, d’exploitation et de transfert (BOT).

En 2014, en réponse au problème des coupures de courant, l’État égyptien a lancé un plan d’urgence pour assurer la maintenance et l’extension du réseau de production d’électricité. S’en sont suivis des projets successifs de création de grandes centrales électriques censées produire de l’électricité à partir de gaz, et qui impliquaient plusieurs entreprises, à l’instar de la société allemande Siemens. Dans le même temps, le gouvernement a procédé à des ajustements législatifs qui ont permis d’élargir le rôle du secteur privé dans le domaine des énergies renouvelables, et ce afin de rétablir la stabilité de la distribution de l’électricité dans le pays.

Le développement du réseau de production d’électricité après 2014 a été rendu possible par le recours étatique à divers mécanismes de financement commercial international, notamment aux services d’ingénierie, d’approvisionnement, de construction et de financement (IAC, ou EPC en anglais). Grâce à ces financements, les entreprises chargées de mettre en œuvre divers projets ont obtenu des prêts internationaux pour financer elles-mêmes les centrales. Entre-temps, le déficit public n’a pas augmenté, il s’est même vu diminué suite aux diverses mesures qui impliquaient avant tout la suppression du système de subventions publiques pour les tarifs d’électricité.

Avec la libéralisation des prix de l’électricité, le secteur privé s’est davantage impliqué dans le secteur de l’énergie, à la fois en tant que bailleur de fonds pour les projets d’infrastructure et en tant que producteur d’énergie. L’État a, lui de son côté, encouragé cette participation en promulguant des amendements législatifs. En somme, il abandonna son monopole sur le processus de production d’électricité pour s’ouvrir à de nouvelles sources de financement des infrastructures, tout en cessant de subventionner les prix de l’électricité, pour un large éventail de catégories de populations.

Cet article cherche à analyser l’économie politique de la libéralisation des prix de l’électricité en Égypte, en soulignant les principales réorientations politiques en matière de tarification de l’électricité. Afin de mener à bien ce travail, l’article se concentre sur le rôle de la finance internationale, notamment sur les prêts commerciaux et les financements octroyés par les banques internationales et les institutions internationales telles que le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque mondiale. Il s’agit de démontrer comment l’aggravation de la crise énergétique en 2014 a ouvert la voie à la privatisation du financement dans le secteur de l’énergie, et comment les institutions chargées de la production nationale d’énergie en Égypte sont passées du statut de prestataires de services publics à celui d’organismes de type « entreprise privée », devenant et entrant alors en concurrence avec les entreprises du secteur privé.

En parallèle, cet article questionne le discours produit par la Banque mondiale autour de cette mutation. En affirmant que l’objectif fondamental de la libéralisation des prix de l’électricité en Égypte était d’exclure les classes les plus riches du régime des subventions, et de rediriger les ressources vers les groupes sociaux les plus démunis, la Banque mondiale a promu la libéralisation en tant que réforme “socio-économique”. En réalité, la libéralisation des prix a ouvert la voie à l’implémentation de la finance internationale dans le secteur, présentée alors comme une nécessité pour résoudre la crise des pannes d’électricité. Bien que la composante sociale du soi-disant processus de réforme ne soit pas complètement absente, on soutiendra ici qu’elle ne détenait pas une place centrale. En effet, cette réforme a exercé une pression telle sur les niveaux de vie, de sorte que la libéralisation a parfois réalisé le contraire de ce qui avait été promis en matière de réformes sociales.

Après des décennies d’hésitations, la libéralisation

La production d’électricité a débuté en Égypte au XIXe siècle.1 Dans les années 1940, l’État publie une loi réglementant les investissements du secteur privé dans les services publics.2 Cette loi régit la durée des concessions accordées aux entreprises pour la fourniture de services publics, ainsi que les prix de ces services pour les particuliers, tout en veillant à ce que la production soit rentable. En 1948, un département spécialisé est créé pour réglementer les concessions dans le secteur de l’électricité.3

Le secteur privé restera un acteur de la production d’électricité en Égypte jusqu’à la vague de nationalisations d’entreprises dans les années 1960.4 Le processus de nationalisation se voulait être alors une vision étatique ambitieuse qui vise à étendre la couverture du réseau électrique. Un organisme public chargé de planifier l’extension du réseau à travers la république est ainsi créé en 1964.5 Sept ans plus tard, un autre département spécialisé est créé pour réaliser l’électrification des campagnes égyptiennes.6 

Le rôle de l’État dans la production d’électricité figure comme l’un des éléments du modèle économique “socialiste arabe” déployé des années 1960 à la fin des années 1980, dans lequel le gouvernement se doit d’encadrer la fourniture des services de base. Ce système permet à la population d’acheter de l’électricité à des prix compatibles avec les niveaux de salaire des travailleurs. Par ailleurs, l’État a également joué un rôle crucial dans la délimitation des emplois disponibles dans le secteur privé.7 

Mais l’aggravation de la crise de la dette extérieure au cours de la seconde moitié des années 1980, incite l’État égyptien à s’engager dans un programme global de démantèlement du modèle “socialiste arabe”, une mesure qui constitue alors, une condition préalable à l’obtention d’un prêt du FMI dans les années 1990.8 Le programme repose sur le retrait de l’État de l’économie, afin de donner au secteur privé l’espace nécessaire pour se développer, et de mettre fin aux politiques de distorsion des prix, telles que le contrôle des taux d’intérêt et des échanges de devises et de marchandises, tout en procédant au recours aux financements extérieurs, se substituant aux emprunts contractés auprès de la banque centrale (par exemple pour l’impression de la monnaie).

Le réajustement des tarifs de l’électricité est l’une des propositions avancées figurant dans le nouveau programme économique mis en œuvre dans les années 1990, l’objectif étant que le prix de l’énergie devait correspondre à son coût réel en 1995. Mais cet objectif ne sera pas atteint.9 Par la suite, le recul engagé par l’État au sujet de la libéralisation du secteur de l’électricité, a constitué l’un des nombreux cas, dans les années 1990, de désengagement étatique envers les mesures du FMI, et ce, par crainte de provoquer le mécontentement populaire. Des décennies de “socialisme arabe” avaient contribué à la politisation de la vie économique ; l’abandon de cette responsabilité politique exigeait donc que l’État adopte une approche de réformes plus graduelle.

Ce mouvement de recul étatique et de désengagement vis-à-vis du FMI contrastait avec les efforts investis au cours de cette période, efforts clairement manifestés à travers l’accélération du processus de  privatisation au sein du secteur industriel public dans les années 1990. Le gouvernement égyptien s’est montré beaucoup plus hésitant en ce qui concerne la libéralisation des prix des carburants et de l’énergie. De nombreux amendements législatifs visant à libéraliser le secteur de l’électricité ont été adoptés dans les années 1990 et 2000, mais le secteur n’a fait que reproduire son fonctionnement sur la base du modèle de gestion à l’œuvre au cours des décennies précédentes. Ainsi, dans une étude de cas publiée par la Banque mondiale, se penchant sur le processus de libéralisation en cours, lors de cette période, il est affirmé que la transformation s’est opérée davantage en apparence qu’en substance.10 

L’un de ces changements apparents a été le transfert, en 1993, de la responsabilité de la distribution de l’électricité du Ministère de l’Électricité au Ministère des Entreprises publiques. Nouvellement créé, ce dernier devait contrôler la quasi-totalité des secteurs de l’industrie et des services publics. Il est important de noter que le ministère était en droit de céder les actifs de ces secteurs, notamment ceux liés à l’énergie électrique. Ce transfert de responsabilité entre les deux ministères a été considéré comme une étape qui mènerait vers la privatisation des organismes publiques, sous le contrôle du nouveau ministère, mais une fois encore, cela n’a pas eu lieu.

En 2000, les entreprises publiques de production et de distribution d’électricité, ainsi que l’Egyptian Electricity Transmission Company (EETC), fusionnent au sein d’une société holding. Dans cette nouvelle configuration, ces sociétés sont censées devenir en mesure d’offrir un pourcentage de leurs actions sous la forme d’une offre publique initiale (IPO). Cependant, cela n’aura à nouveau pas lieu.

En 1996, un amendement législatif important est apporté à la loi régissant l’organisme égyptien de l’électricité.11 L’amendement permettait la diffusion d’une nouvelle forme d’exploitation dans le cadre du système BOT, avec toutefois des dispositions prévoyant la restitution des actifs concernés au gouvernement après une période donnée. Il s’agit de la plus sérieuse tentative de libéralisation du secteur de l’électricité à cette époque. L’amendement étant en grande partie conforme aux objectifs des politiques budgétaires de la fin des années 1990, il concernait surtout la réduction du déficit budgétaire. Mais la libéralisation restait partielle, et les conditions ne se sont pas réunies pour permettre l’expansion du système BOT. Si l’amendement de 1996 a permis au secteur privé de mettre un pied dans la production d’énergie, le ministère de l’Electricité a continué de détenir le monopole propre à l’achat de l’énergie face aux entreprises. Et puisque le gouvernement s’était engagé à maintenir les prix à un certain niveau pour les consommateur·trices finaux, investir avec lui était manifestement risqué : les crises étaient susceptibles de creuser l’écart entre le prix auquel le secteur privé vendait l’électricité à l’État et le prix auquel elle était revendue au consommateur final. Dans un tel scénario, le gouvernement était susceptible de ne pas respecter ses engagements envers le secteur privé.

Ce risque se concrétisa après que l’Égypte ait été contrainte en 2003 de dévaluer sa monnaie à la suite de deux crises majeures : la crise financière dans les pays d’Asie du Sud-Est, et les dommages causés à l’industrie touristique, suite aux actes terroristes survenus à l’époque.12 Puisque les contrats passés par l’État avec les producteurs d’électricité du secteur privé exigeaient l’ajustement des prix en fonction de la variation des taux de change, le coût de ses engagements risquait de devenir exorbitant. Par conséquent, le gouvernement renonça à ses plans visant à étendre les droits d’utilisation des producteurs indépendants.13 Ainsi, seuls trois producteurs indépendants obtinrent ces droits, et participèrent à la production d’environ 10 % seulement de la production d’électricité totale dans toute l’Égypte.14 

Au cours de cette période, l’État poursuivit le développement des infrastructures électriques, en s’appuyant pour cela sur les financements des banques publiques et des pays partenaires du développement. En parallèle, des augmentations limitées des tarifs facturés aux consommateur·trices finaux sont appliquées, augmentations que la Banque mondiale jugera insuffisantes pour couvrir le prix réel de la production d’électricité dans un contexte d’inflation.15 

À la fin des années 2000, les contradictions du modèle de subvention de l’électricité ont atteint un point critique. Le trésor public n’était plus en mesure de financer l’expansion et la maintenance des réseaux de production et de distribution d’électricité. Cela est dû à deux facteurs : premièrement, la croissance rapide de la demande, qui a été renforcée à la fois par le raccordement de la quasi-totalité du pays au réseau d’électricité, et par les investissements à forte intensité énergétique, attirés par les prix bon marché de l’énergie. Deuxièmement, l’incapacité de financer la production électrique trouvait une explication également dans le fait que les dépenses publiques étaient sévèrement limitées par la politique de réduction du déficit, et la mise en œuvre de politiques fiscales non progressives visant à attirer les investissements, ce qui limitait alors le montant des recettes publiques.16 

En ce qui concerne le transport de l’électricité, l’Égypte enregistrait des taux de perte relativement élevés, en raison de la mauvaise qualité des réseaux de distribution et du vol d’électricité (qui affectait 15 % de l’énergie totale produite, selon le ministère de l’Électricité). En outre, l’efficacité et la disponibilité des centrales électriques étaient inférieures de 5 à 8 % par rapport à la moyenne acceptée.18 

Figure II: Electric power transmission and distribution losses (% of output) – World Bank

Figure II: Pertes subies lors de la transmission et de la distribution de l’énergie électrique (en % de production) – Données de la Banque mondiale

De plus, les centrales électriques fonctionnaient à l’époque selon le système du “cycle normal”, dont l’un des principaux défauts réside dans sa forte consommation de combustible : seuls 40 % du combustible utilisé produit de l’électricité, le reste est gaspillé.19 Compte tenu de la dépendance continue à l’égard des combustibles traditionnels, tels que le gaz naturel ou le fioul, toute pénurie ou augmentation du prix des produits pétroliers provoquait une crise au niveau de la production de l’électricité.

Figure III: Total energy supply by source – Egypt – International Energy Agency (IEA). Units in terajoule (TJ).

Figure III: Approvisionnement total en énergie selon les sources – Égypte – Agence internationale de l’énergie (AIE). Unités en térajoule (TJ).

À l’aube du XXIème siècle, cette crise fut provoquée par la diminution drastique de la disponibilité des produits pétroliers, causée par divers facteurs. Au cours des années 2010, l’Égypte passe du statut d’exportateur net à celui d’importateur net de produits pétroliers. Cette dépendance à l’égard des importations de combustibles pour produire de l’électricité a alors encore aggravé la crise des coûts de production.

Figure IV: Petroleum exports ($ billions) and petroleum imports ($ billions)

Figure IV: Exportations et importations de produits pétroliers (en milliards de dollars)

Le déclin de la production de produits pétroliers en Égypte n’est pas seulement le fait de causes naturelles liées notamment aux ressources. Les subventions énergétiques destinées au consommateur·trice final·e – y compris le carburant pour les voitures, l’énergie pour l’industrie et l’électricité pour les consommateur·trices – ainsi que la rareté des ressources financières ont également contribué à creuser l’écart entre le prix des produits pétroliers achetés aux entreprises extractives, dont la majorité étaient (et sont toujours) des entreprises étrangères,20 et le prix du produit énergétique final. En conséquence, l’incapacité cumulée de l’État à payer ce qu’il devait aux sociétés extractives21 a conduit ces dernières à limiter leurs investissements dans le pays.22 

Après les événements marquants de la révolution de Janvier 2011, l’instabilité des régimes politiques successifs poussera le ministère du Pétrole à se retirer des nouveaux accords d’exploration. Cette décision est également nourrie par la colère latente des compagnies gazières égyptiennes, en réaction à la fixation du prix d’achat des parts des partenaires étrangers pour une période de 20 ans.23 Ainsi, les faibles taux d’investissement dans le secteur de l’énergie et le déclin des ressources pétrolières vont conduire à une plus grande dépendance vis-à-vis des importations, et les coûts des intrants pétroliers pour la production d’électricité vont augmenter à leur tour, renforçant la pression sur le système de subventions.

Dans un contexte d’instabilité politique générale et de détérioration des réserves de devises étrangères après la révolution de 2011, le gouvernement persistera dans sa politique consistant à imposer des coupures d’électricité afin de réduire les coûts. Mais l’État va payer cher cette politique, à la fois par le mécontentement public au sein des ménages, qui demeurent les principaux consommateur·ice.s d’électricité, et par les pertes économiques enregistrées dans les secteurs de la production et des services.24 Ces évolutions vont ouvrir la voie à une libéralisation accélérée du secteur de l’électricité, et à une plus grande intégration du secteur privé dans le système de production d’énergie, que ce soit en tant que bailleur de fonds de projets gouvernementaux ou bien en tant que producteur indépendant.

Au cours de cette période, les Institutions Financières Internationales faisaient pression pour que le démantèlement du système électrique créé dans les années 1960 s’érige en unique solution, face aux crises qui traversaient le secteur. Le FMI et la Banque mondiale soutenaient alors que la libéralisation des prix des combustibles et de l’électricité permettrait de réduire les demandes d’énergie inutiles, telles que la dépendance croissante des familles aisées à l’égard de la climatisation, qui consomme beaucoup d’énergie. En outre, ces mêmes institutions proposaient de réduire les dépenses de soutien (subventions) qui, selon elles, contribueraient de manière significative au déficit budgétaire.

Figure V: Subventions aux carburants (en milliards de livres égyptiennes (EGP)) et subventions à l’électricité (en milliards d’EGP)

Les institutions financières internationales affirmaient que la libéralisation transformerait la Compagnie Égyptienne de Gestion de L’Électricité (Egyptian Electricity Holding Company – EEHC) en un organisme rentable, ce qui, selon elles, rendrait ses parties contractantes plus favorables à son égard, et notamment aux yeux des bailleurs de fonds internationaux. En outre, il fut avancé que la libéralisation contribuerait également au développement rapide des infrastructures, tout en améliorant l’efficacité et en réduisant le gaspillage d’énergie.

En somme, la libéralisation des tarifs de l’électricité produite à partir du gaz naturel augmenterait la compétitivité des énergies renouvelables. En effet, la libéralisation rendrait le marché des ressources renouvelables attractif pour le secteur privé, et encouragerait les investissements dans des centrales électriques solaires et éoliennes, diversifiant ainsi les ressources en électricité afin de réduire le risque de crises liées au manque de combustibles traditionnels.

La partie suivante s’attachera à expliquer comment la finance internationale a été utilisée pour résoudre le problème grandissant des coupures de courant, ouvrant ainsi la voie à un processus de libéralisation accéléré du secteur de l’électricité alors soustrait au contrôle de l’État.

Origine et essor de la libéralisation

L’été 2014 sera marqué par le plus grand nombre de coupures de courant depuis le début de la crise. La charge moyenne déconnectée a atteint 6 050 mégawatts, soit près du double du taux de coupures survenues en 2008. Cette année-là, le ministère de l’Électricité manquait de ressources et s’est donc retrouvé dans l’incapacité de mettre en œuvre près d’un tiers des plans de maintenance des centrales électriques. En conséquence, l’État a été de moins en moins capable de créer suffisamment d’énergie pour répondre à la demande, notamment dans un contexte de réchauffement du climat (avec pour conséquence un besoin accru en climatisation).

En 2014, le gouvernement a lancé un plan d’urgence pour faire face à la crise énergétique et renforcer la production d’électricité. L’objectif principal était d’achever les travaux qui étaient en retard, pour créer jusqu’à 3 636 mégawatts de nouvelles capacités énergétiques. Le financement de ces nouveaux projets a été assuré par le biais de contrats de services EPC+,25 et de marchés publics, qui ont permis aux entreprises de rechercher des sources de financement.26 

Les plans gouvernementaux à moyen terme étaient très ambitieux. Adoptant une vision expansionniste, l’État a choisi de poursuivre la stratégie la plus économe en carburant : il s’agissait d’achever les travaux de trois nouvelles grandes centrales électriques à cycle combiné. Ces centrales ont permis une augmentation massive des niveaux de production d’électricité en Égypte après 2014, avec une capacité combinée dépassant les 14 000 mégawatts. Néanmoins, pour un coût total exorbitant qui s’éleva à 6 milliards d’euros. Ces fonds considérables ont été mobilisés selon la même logique que le plan d’urgence : les entrepreneurs chargés de la mise en œuvre des projets ont agi comme des intermédiaires négociant des prêts pour l’État. Alors que des banques nationales et internationales étaient chargées d’assurer le financement, les prêts étaient garantis par des aides européennes, notamment par l’intermédiaire de l’agence allemande de crédit à l’exportation Euler Hermes, et de l’agence italienne SACE.27 Ces fonds destinés aux nouvelles sources d’énergie ont été collectés pour le compte de l’EEHC, une entreprise publique.

On a donc constaté à cette période une augmentation sensible du nombre de contrats de services de type EPC+ pour financer les infrastructures. Les entreprises du secteur de la construction y ont vu une occasion en or. L’élargissement de l’offre de financement de la part du gouvernement représentait une réelle opportunité à leurs yeux. Par exemple, Osama Bishai, PDG d’Orascom Construction, l’une des plus importantes entreprises de construction de centrales électriques, a commenté cette forme de financement dans une interview accordée aux médias de la sorte : “Pourquoi le gouvernement devrait-il porter le fardeau de la dette et de son service, quand quelqu’un d’autre peut le faire à sa place ?”28 Mais la commercialisation de l’électricité signifiait en fait que la dette serait remboursée par les consommateur·trices et non par l’État, comme cela avait déjà été le cas, après la libéralisation des tarifs de l’électricité.

Outre l’ouverture au financement extérieur, le gouvernement introduira également à cette époque une nouvelle législation visant à encourager le secteur privé à participer à la production et à la vente d’électricité au sein du réseau national, devenu plus attrayant après la libéralisation des tarifs. Les risques potentiels pour le secteur privé s’étaient alors considérablement réduits : on ne s’attendait plus à ce qu’un écart important se creuse entre le prix auquel l’EEHC achetait l’électricité auprès des producteurs indépendants et son prix de vente aux particuliers, écart qui pourrait à son tour, mettre l’EEHC en incapacité de payer ces producteurs. Dans ce contexte, une loi29 fut adoptée en 2014 pour réglementer la production d’électricité par le secteur privé à partir de sources renouvelables, ainsi que sa vente à l’État. La loi introduisit un tarif de “rachat”, approuvé par le gouvernement comme correspondant au prix d’achat de l’électricité aux entreprises privées, sur la base du coût réel de l’énergie produite. Un an plus tard, une autre loi fut promulguée pour réglementer le secteur de l’électricité. Selon les observateurs, cette loi de 2015 a permis une avancée majeure dans la libéralisation du secteur, car elle comportait des clauses ouvertement destinées à briser le monopole de l’État sur la production d’électricité. La loi a également accordé à l’EEHC une période de huit ans pour restructurer ses filiales, afin d’être en mesure d’opérer sur un marché de plus en plus concurrentiel.30 En outre, la loi plaça l’Agence égyptienne de réglementation des services publics d’électricité et de la protection des consommateur·trices (EgyptERA) au sommet de la pyramide hiérarchique du secteur de l’électricité (l’agence existait depuis 2000, mais ne jouait jusque-là qu’un rôle marginal),31 en lui accordant d’importantes prérogatives, telles que la fixation des tarifs de l’électricité “conformément aux règles et principes économiques”. Il s’agissait ici d’un  transfert de mandat qui, pendant des décennies, avait été placé entre les mains du gouvernement. Ainsi, la fixation des tarifs fut confiée à un organisme indépendant du gouvernement, qui se caractérisait entre autres par une forte représentation du secteur privé dans son conseil d’administration, notamment des PDGs de la Fédération des industries égyptiennes et de la Fédération des chambres de commerce égyptiennes.32 

Bien que la loi de 2015 permit au gouvernement de continuer de subventionner l’électricité, il s’agissait en fait d’une exception à la règle. La loi permettait au Conseil des ministres de combler la différence entre le coût et le prix de vente (requis) par le biais de subventions, si le service était fourni à un tarif inférieur à celui fixé par EgyptERA. Cette clause visait à maintenir la stabilité sociale en cas de hausse des prix.33 

Il convient de noter que cette loi s’éloignait radicalement du principe de stabilité intronisé dans les années 1960, et n’a pas été élaborée en 2015 à la suite des crises des pannes de courant. Selon une étude de la Banque mondiale, sa conception par des fonctionnaires de l’État remontait à 2005, à la suite de consultations internationales dont a bénéficié le gouvernement égyptien sur le sujet. En effet, une étude de Merrill Lynch présentée au gouvernement égyptien en 1996 proposait des recommandations très similaires aux clauses contenues dans la loi de 2015.34 

Conséquences de l’ouverture aux financements extérieurs

Dans l’ensemble, qu’il s’agisse de construction d’infrastructures ou de remaniements législatifs, les politiques d’ouverture aux financements extérieurs ont permis de diversifier les sources d’énergie et d’augmenter les capacités de production d’électricité.

Figure VI: Charge de pointe et capacité nominale (1 000 mégawatts)

Le graphique ci-dessus témoigne d’une évolution considérable des niveaux de production par rapport à la demande des consommateur·trices, après une période de convergence étroite entre la capacité nominale (c’est-à-dire la capacité de production d’énergie) et la charge de pointe (c’est-à-dire la demande). Depuis 2013, la capacité nominale a augmenté de telle façon à surpasser la demande d’électricité. Par conséquent, certains observateurs ont affirmé que les récentes expansions sont inutilement élevées, et que les rendements générés ne sont pas significatifs. Mohammed Younes, universitaire spécialisé dans le secteur de l’énergie, a qualifié cette situation de “charge de l’électricité excédentaire”.35

Les états financiers de l’EEHC montrent que la hausse des redevances et l’ouverture à l’emprunt ont permis d’augmenter les investissements dans les infrastructures. Ainsi, dans les années qui ont suivi 2014, les recettes et les soldes des prêts ont tous deux augmenté rapidement.

Figure VII: États financiers de l’EEHC (en milliards d’EGP)

Quant à la diversification des sources d’énergie, la capacité des centrales solaires et éoliennes à produire de l’électricité a augmenté de près de 100 % en un an, entre 2017/2018 et 2018/2019.36

Ce bond en avant a été rendu possible par les investissements du secteur privé dans le secteur de l’énergie, avec l’aide de l’État dans un cadre réglementaire actualisé. La première approche, plus traditionnelle, consistait à faire appel à des entreprises pour créer des centrales électriques pour le compte de l’État.37Cependant, depuis que cette approche a été adoptée (pour créer des centrales à gaz avant 2014), le gouvernement a développé un intérêt plus marqué pour la production d’énergie solaire et éolienne. La deuxième approche, toujours étroitement liée à l’État, est appelée “investissements à tarif de rachat”, dont le fonctionnement de la plateforme Benban constitue un exemple typique. Ce mécanisme permet au gouvernement d’octroyer à des groupes privés des permis de construction de centrales solaires, tout en s’engageant à acheter l’énergie générée sur le long terme (25 ans), avec un bénéfice de 8,4 cents par dollar pour chaque kilowatt. Enfin, une dernière approche consiste à faire appel à des entreprises privées spécialisées dans les énergies renouvelables, pour créer des centrales produisant de l’énergie fournie directement aux consommateur·trices par le biais du système des “producteurs indépendants”. Il existe également un autre mécanisme permettant aux différents secteurs de consommation connectés au réseau électrique de créer leurs propres installations et de produire de l’énergie renouvelable. Cet outil garantit aux secteurs concernés d’obtenir des compensations par rapport à ce qu’ils produisent et consomment sur le réseau, ce qui les aiderait par la suite à réduire leur facture d’électricité.38 

Pour résumer, les financements internationaux sont non seulement parvenus à sortir l’Égypte de la crise de la production d’électricité, mais ont également permis de mettre fin aux pressions exercées sur les projets d’électricité inutiles. Toutefois, cette forme de financement s’est déployée sous condition du retrait de l’État du secteur de l’électricité, et la domination des entreprises privées sur le service public de fourniture d’électricité s’en est trouvée renforcée. Mais les institutions financières internationales comme la Banque mondiale ne sont pas de cet avis. Pour ces dernières, la marchandisation de l’électricité permet de mettre en œuvre des “réformes sociales” qui réorienteraient l’aide vers ceux qui en ont le plus besoin. Cet argument sera questionné dans la partie suivante, en s’appuyant sur les résultats d’une enquête sur les effets sociaux des récents changements survenus dans le système de fourniture d’électricité.

L’impact social de la libéralisation du marché de l’électricité

“Je suis contre le gaspillage des subventions”. Tel était le slogan d’une campagne de propagande menée par le gouvernement pendant la période de libéralisation du secteur de l’électricité, initiative saluée par la Banque mondiale car alignée à ses politiques de réforme énergétique qui furent recommandées à de nombreux pays, dans le cadre de son programme d’assistance à la gestion du secteur de l’énergie (programme ESMAP). 

L’impact de la finance internationale sur les politiques relatives à l’électricité en Égypte ne s’est pas limité à la finance commerciale, qui a cherché à intégrer les institutions du secteur au marché. L’influence des financements octroyés par les organisations d’aide au développement a également été significative, dans la mesure où ces dernières défendaient également la position selon laquelle les tarifs subventionnés profiteraient aux riches. Ces mêmes organisations ont ainsi soutenu que la suppression des subventions empêcherait un nouveau gaspillage des ressources au profit de personnes non éligibles. La Banque mondiale, la Banque africaine de développement et l’Agence française de développement ont accordé un prêt de 3,1 milliards de dollars à l’Égypte pour soutenir entre autres la libéralisation du secteur de l’électricité. De plus, la suppression des subventions liées à l’électricité faisait partie d’un programme de réforme économique financé en 2016 par le FMI, avec un prêt de 12 milliards de dollars à la clé.39 

Figure VIII: Campagne du gouvernement égyptien à propos de la libéralisation du secteur de l’électricité,  (“Au cours de l’année 2015-2016, les dépenses en matière d’éducation ont augmenté de 15 % par rapport à 2013-2014. Je suis contre le gaspillage des subventions, je suis pour le développement”) Source : Banque mondiale, 2019. Voir la référence 39. 

La critique de la Banque mondiale à l’égard du système de subventions liées à l’électricité se concentre sur le lien qui existe entre les revenus et la consommation d’électricité, plus le revenu augmenterait et plus la consommation suivrait le pas. Étant donné que les classes les plus aisées utilisent davantage de climatiseurs et d’appareils électriques dans leurs foyers, il en est conclu que ces dernières percevaient la plus grande partie des subventions. Le graphique ci-dessous résume les arguments de la Banque mondiale sur la manière dont les différentes classes sociales bénéficieraient des aides, tant au niveau des biens et services publics que des obligations que la fiscalité indirecte leur impose. Le graphique montre que les classes supérieures bénéficieraient de 40% des subventions relatives à l’électricité, tandis que les classes inférieures n’en percevaient que 10 %, selon les estimations de la Banque mondiale. En se basant sur ces données, cette dernière recommande donc d’éviter ce gaspillage et de réorienter les financements vers des secteurs qui profitent davantage aux populations pauvres, comme l’éducation publique gratuite.40

Figure IX: Part des recettes et des paiements en Égypte en 2015, selon la politique budgétaire et selon le quintile de revenu marchand (Banque mondiale).

À première vue, les arguments de la Banque mondiale semblent logiques, et impliquent un changement dans notre perception des réformes du secteur énergétique : selon elle, la libéralisation ne serait pas un processus de privatisation, mais plutôt une analyse du gaspillage des ressources financières, qui accentuerait encore le déficit de l’État et déstabiliserait le financement des infrastructures de production de l’électricité. Mais les réalités observées sur le terrain diffèrent du récit de la Banque mondiale. Cette argumentation erronée peut donc être questionnée grâce aux contre-arguments suivants.

En premier lieu, le secteur de l’électricité se distingue des autres formes de subventions universelles. Étant donné qu’une forte consommation d’électricité est généralement liée à des groupes de revenus plus élevés, et vice versa, dans le cas d’une faible consommation, il est possible de différencier les niveaux de revenus des bénéficiaires des subventions. Dans ce contexte, les catégories sociales ayant les niveaux de consommation les plus bas auraient pu être exemptées de l’augmentation alarmante des factures d’électricité, ce qui aurait pu permettre d’apporter un soutien aux personnes dans le besoin. Or, cela n’a pas été fait. La Banque mondiale affirme que les catégories ayant les plus faibles niveaux de consommation payaient des factures bien inférieures au coût réel de l’électricité. En d’autres termes, elles étaient partiellement subventionnées. Une question cruciale se pose alors : pourquoi n’ont-elles pas été totalement exemptées de l’augmentation des tarifs ? Autrement dit, pourquoi l’électricité n’a-t-elle pas continué à être entièrement subventionnée pour ces catégories de population ?

Figure X : Prix de l’électricité domestique en centimes égyptiens (Piastres) par KWh. Source : Rapport annuel de la Compagnie égyptienne de gestion de l’électricité (Egyptian Electricity Holding Company – EEHC)

En réalité, pendant la période de “réforme”, de nouvelles redevances ont été introduites sous le couvert de frais de “service à la clientèle”, avant de bientôt faire l’objet d’augmentations annuelles. Ces frais ont été imposés à tous les segments de la population consommant de l’électricité, sans aucune exemption pour les catégories ayant une consommation plus faible.

Second constat, la concomitance du processus de libéralisation de l’électricité avec diverses mesures contribuant à l’appauvrissement, qui faisaient partie du programme de réforme soutenu par les institutions financières internationales depuis 2015, n’est pas prise en compte dans l’argumentaire de la Banque mondiale. Ces mesures comprenaient l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et la libéralisation des prix des carburants. Ces “réformes” ont entraîné une forte augmentation de l’inflation, accentuée par le fait que la banque centrale a laissé la devise nationale subir les aléas de l’offre et de la demande, notamment en novembre 2016. En conséquence, la livre égyptienne a perdu plus de la moitié de sa valeur par rapport au dollar américain, faisant encore ainsi grimper l’inflation en 2017.

Troisièmement, face à l’inflation, les classes vulnérables ont été précipitées dans un état de pauvreté alarmant, les mesures de compensation faisant cruellement défaut. Le taux élevé de pauvreté en 201841démontre les impacts irréversibles générés par de tels modèles économiques. Malgré une légère diminution en 2020, le taux de pauvreté n’est pas parvenu à revenir aux niveaux enregistrés avant la réforme. 

Quatrièmement, la politique d’assistance proposée sous condition de contrôle des ressources de la part des institutions financières comme alternative aux formes d’aide généralisées, telles que les subventions relatives à l’électricité (par exemple le programme de retraite versées en espèces “Takaful et Karama” en Égypte), fait l’objet de plusieurs critiques. Celles-ci portent sur l’absence d’un système de collecte de données efficace au niveau de l’État pouvant cibler et distinguer les bénéficiaires. Un abandon progressif des formes universelles d’aides, par opposition à une transition rapide reposant sur une aide financière ciblée, aurait donné de meilleurs résultats. En effet, les aides octroyées en espèces en Égypte ne sont pas assorties d’exigences claires qui prendraient en compte le montant de ces aides, mais aussi l’inflation. Ainsi, leur valeur s’est rapidement érodée pendant la période d’inflation qui a suivi le processus de réforme.42 

Cinquièmement, l’argumentation de la Banque mondiale se concentre sur la distinction entre les populations les plus pauvres et les plus riches bénéficiant des subventions à l’électricité, sans tenir compte de la position intermédiaire de la classe moyenne. Dans les faits, certains segments de la classe moyenne sont susceptibles de basculer dans la pauvreté en raison des nouvelles pressions économiques, dont fait partie l’augmentation des prix de l’énergie. En outre, si l’on part du principe que la réduction des subventions à l’électricité et le ciblage des catégories les plus pauvres par des programmes de soutien financier octroyé en espèces permettraient de réduire la pauvreté à long terme, il n’en demeure pas moins que ces politiques entraînent une détérioration de la qualité de vie des classes moyennes. En effet, ces politiques minent le pouvoir d’achat des classes moyennes dans des secteurs tels que l’éducation et la santé, dans le sens où ces classes cherchent avant tout à assurer la couverture des dépenses de base telles que l’énergie domestique.

Enfin, les dépenses consacrées aux subventions que la Banque mondiale juge comme étant les plus pertinentes pour les catégories sociales dont les niveaux de revenus sont les plus faibles ont été insuffisantes. En effet, de nombreuses organisations de défense des droits humains ont critiqué l’incapacité du gouvernement à couvrir les dépenses minimales en matière de santé et d’éducation, pourtant garanties par la Constitution de 2014.43

Conclusion

Pendant des décennies, l’État égyptien a détenu le monopole de la production et de la tarification de l’électricité, ce qui a permis de maintenir un certain niveau de subventions pour les ménages. Mais ce modèle de financement n’était pas viable, en raison de la différence croissante entre les prix des produits pétroliers importés et le prix payé pour l’électricité par les consommateur·trices finaux. En outre, l’engagement de l’État à garantir un faible déficit budgétaire a affecté sa capacité à élargir les investissements dans les infrastructures du secteur de l’électricité. Face à la crise grandissante des pannes d’électricité, conséquence de la raréfaction des ressources pétrolières et de la faiblesse des infrastructures, et après des décennies d’hésitations, le gouvernement égyptien s’est orienté à contrecœur vers l’application de mesures libérales. Celles-ci impliquaient l’ouverture du secteur de l’électricité au secteur privé, à la fois pour la production de l’électricité et le financement des infrastructures électriques. Cette pénétration du secteur privé, ainsi que l’augmentation du prix des produits pétroliers, ont mené alors à la libéralisation des prix de l’électricité.

En l’espace de quelques années, le secteur de production de l’électricité a été profondément remodelé et s’est affranchi de tout contrôle étatique, bien que l’État égyptien demeure lui-même un important producteur d’énergie. Cette privatisation est en totale opposition avec les politiques de soutien dont les Égyptien·nes ont bénéficié pendant des décennies avant.

La libéralisation du secteur de l’électricité constitue l’une des principales caractéristiques du processus de transition énergétique en Égypte. Cette transition a permis de sécuriser des financements plus durables, tout en protégeant le secteur des crises liées au financement des infrastructures, et de réduire la dépendance aux combustibles fossiles au profit des énergies renouvelables. Mais la transition énergétique actuellement à l’œuvre en Égypte est-elle réellement juste ?

Le concept de “transition juste” a été développé aux États-Unis dans les années 1970. Au cours des décennies suivantes, dans un contexte de demande croissante de politiques justes afin de réorienter les secteurs de l’énergie vers une moindre dépendance à l’égard de sources d’énergie polluantes, le concept a pris peu à peu de l’ampleur. Une transition juste implique un secteur énergétique plus durable sur le plan environnemental et plus équitable, notamment en considérant les différentes classes sociales qui dépendent de l’énergie.

En Égypte, c’est la finance internationale qui a principalement influencé l’élaboration des politiques énergétiques, indépendamment de leur dimension sociale. Cette dynamique est facilement observable au sein du processus de libéralisation du secteur de l’électricité, qui s’est opéré en parallèle à l’application de mesures d’austérité, ayant mené à l’aggravation de la crise sociale à laquelle le pays est confronté aujourd’hui. Parmi ces mesures, on peut citer la libéralisation des prix des carburants, l’augmentation des coûts des transports publics ou encore l’augmentation de la TVA.

La Banque mondiale a soutenu que les politiques traditionnelles de subvention qui intervenaient au niveau des tarifs d’électricité, constituaient un gaspillage de ressources, puisque la majorité des gros consommateur·trices étaient considéré·es comme appartenant à des groupes de revenus élevés. L’institution financière a estimé que la meilleure solution était de mettre fin au régime des subventions, et de rediriger les recettes vers d’autres prestations sociales pour les groupes à faibles revenus. Cependant, ces derniers n’ont pas été épargnés par les augmentations des tarifs d’électricité, et le processus de libéralisation s’est déroulé à un rythme alarmant, exerçant une pression considérable sur les classes moyennes.

Toute discussion sur les modalités d’une transition énergétique juste en Egypte doit prendre en compte une analyse des acteurs en présence : qui contrôle les ressources du système énergétique ? Et qui bénéficie de leur utilisation ? Si la finance internationale permet d’assurer la durabilité financière des infrastructures du système énergétique, elle transforme aussi radicalement un service de base en une marchandise, pourtant, c’est elle qui a souvent le premier mais aussi le dernier mot dans la formulation des politiques sociales en Égypte.

À PROPOS DE L’AUTEUR

Mohamed Gad est journaliste économique et spécialiste de l’économie égyptienne depuis 2004. Ses travaux sont publiés dans des journaux égyptiens et internationaux, ainsi que sur des sites d’information indépendants. Il a publié des travaux universitaires en collaboration avec des centres de recherche indépendants et des organisations de défense des droits humains, et a réalisé l’édition de quatre livres sur l’économie égyptienne publiés par Dar al-Maraya. 

REMERCIEMENTS

Traduction de l’anglais: Johanne Fontaine

Révision de textes : Yacine Marzouk

La publication de cet article est soutenue par  Friedrich-Ebert-Stiftung (FES).

*FES n’est pas responsable du contenu, qui relève de la pleine responsabilité des auteur.e.s individuel.le.s.

1 http://www.moee.gov.eg/test_new/history1.aspx

Loi 129 (1947) sur les obligations de service public.

Loi 145 (1948) de création de l’Administration de l’électricité et du gaz au Caire.

Décret présidentiel n° 86 (1962), qui a intégré la Compagnie égyptienne d’électricité à l’Agence de gestion de l’électricité et du gaz.

Décret présidentiel n°1471 portant sur la création de la Direction générale pour l’électrification de la République.

Décret présidentiel n°470 portant sur la création de l’Organisme public pour l’électrification des campagnes.

7  En 1952, les Officiers libres organisent un coup d’État militaire contre la monarchie et instaurent une république. Sous le mandat du deuxième président de la république, Gamal Abdel Nasser, l’État-providence est renforcé et exerce un contrôle accru sur les activités économiques. Ce contrôle atteint son apogée au début des années 1960, avec la vague de nationalisation des activités de production et de services. 

En 1990, la dette extérieure de l’Égypte atteint 144 % du PIB, ce qui conduit le pays au bord de la faillite et l’oblige à s’engager dans un programme de stabilisation, d’ajustement structurel et de réforme économique. Ce programme sera mis en œuvre avec l’aide du FMI et de la Banque mondiale en 1991. Pour en savoir plus, voir Gouda Abdel-Khalek (2007) ‘MDG-based debt sustainability analysis Egypt’ – Country Discussion Paper préparé pour une initiative conjointe PNUD/ONU DAES sur la définition d’un cadre de viabilité de la dette plus conforme aux Objectifs du Millénaire pour le Développement.

Koriem, K. (1997) ‘Egypt economic reform and structural adjustment’. ECES.

10  Rana, A. and Khanna, A. (2020) ‘Learning from the power sector reform: the case of the Arab Republic of Egypt’. Banque mondiale.

11  La loi 100 (1996) a modifié certaines dispositions de la loi 12 (1976), en créant notamment l’Organisme égyptien de l’électricité.

12  Pour en savoir plus sur l’expérience du flottement de la livre égyptienne en 2003, voir : Selim, H. (2010) ‘Has Egypt’s monetary policy changed after the float?’. Forum de recherche économique (ERF).

13 Anshul et Khanna (2020).

14  Hasan, S., Al-Aqeel, T. et El Salmawy, H. (2020) ‘Electricity sector liberalization in Egypt’. KAPSARC.

15 Anshul et Khanna (2020).

16  Pour en savoir plus sur l’évolution des politiques fiscales en Égypte, voir Gad, M. et al. (2019) ‘Taxation in the interest of whom ? Reading the political economy of taxes in Egypt’. Dar al-Marayah.

17  ENR. (2021) ‘Rapport sur l’énergie en Égypte’. Données issues de:https://bit.ly/3D0bRED [En anglais].

18 Ministère de l’Electricité et des Énergies renouvelables, (2015). Approche de l’Égypte en matière d’électricité. https://bit.ly/3cW7Vu7 [En anglais]

19  Salem, S. (2013) ” Les centrales électriques combinées : solution magique pour économiser du carburant et de l’argent “. Journal Al Mal: https://bit.ly/3FV57dk[En anglais]

20  Les contrats relatifs à l’extraction du pétrole sont généralement établis à la condition que le partenaire étranger effectuant les activités d’extraction obtienne une part des produits extraits, et que le gouvernement lui rachète cette part ultérieurement au prix convenu.

21  Fin 2012, les arriérés de paiement de BP, British Gas, Edson et Transglobe s’élevaient à plus de 5,2 milliards de dollars. Cela s’est produit dans le contexte d’exacerbation de la crise des arriérés, qui s’est progressivement atténuée au cours des années suivantes grâce à un fort soutien de la part des États du Golfe. Pour plus de détails, voir : Reuters (2013) ‘L’Egypte va payer 1,5 milliard de dollars d’arriérés aux sociétés pétrolières étrangères’. https://bit.ly/3pbqJvc [En anglais]

22 Anshul et Khanna (2020).

23  Gad, M. (2015) ‘Les investisseurs dans le secteur pétrolier en Égypte sont optimistes, mais attendent davantage de concessions de la part du gouvernement’. Aswat Misriyyah. https://bit.ly/2Zwj8hS [En arabe]

24  Pour en savoir plus, consultez les rapports suivants : Abdel Rahim, A. (2013) ‘De grosses pertes pour les aviculteurs en raison des coupures de courant’. Al-Masry Al-Youm. https://bit.ly/3E7hMtd [En anglais] ; Direct (2013) “Simo : La panne d’électricité augmente les pertes et fragilise les tentatives de rétablissement’. https://bit.ly/3lkHcMB [En arabe] ; Amin, M. (2013) ‘L’électricité sous la confrérie [des Frères musulmans], l’Égypte plonge son peuple dans le noir’. Masrawy. https://bit.ly/3xDMacf [En arabe]

25  Pour en savoir plus sur ce type de contrat, voir https://bit.ly/3pdrmEv. [En arabe]

26  Ministère de l’Electricité (2018) ‘Inauguration des projets du Ministère de l’Electricité et des Énergies renouvelables : Déclaration du ministère de l’électricité’.

27  Siemens (2018) ‘Mégaprojet en Egypte : dynamiser le système énergétique égyptien en un temps record’. [En anglais]

28  Enterprise (2017) ‘Cinq questions à Osama Bishai’. Enterprise. https://bit.ly/31aSDyR [En anglais]

29  La loi 203 (2014), qui portait sur la dynamisation de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables.

30  Article 63 de la loi 87 (2015), qui a mis en œuvre la loi sur l’électricité.

31  Le décret présidentiel 339 de 2000 a restructuré l’Agence de réglementation des services publics d’électricité et de la protection des consommateur·trices.

32  Articles 4 et 5 de la loi de 2015 sur l’électricité.

33  Article 41 de la loi de 2015 sur l’électricité.

34 Anshul et Khanna (2020).

35  Younes, M. (2019) ‘Le fardeau de l’électricité excédentaire’. Mada Masr. https://bit.ly/3xwfJwf [En anglais]

36  Rapport annuel de l’EEHC, (2019).

37  Actuellement, il existe trois types de contrats d’État : les enchères inversées EPC, qui sont des projets étatiques proposés par l’Autorité des énergies renouvelables dans le but de concevoir, fournir et installer des projets détenus par l’Autorité ; les enchères, qui sont des projets d’État achetés aux prix les plus bas ; et les projets de construction-exploitation-transfert (BOT), qui sont des projets proposés par la Société égyptienne de transport d’électricité aux investisseurs du secteur ayant des capacités spécifiques, et attribués à ceux qui offrent les meilleurs prix. Source : Autorité des énergies renouvelables (2018) “Rapport annuel de l’Autorité des énergies renouvelables”.

38  Gad, M. (2021) ‘Sommes-nous témoins de l’âge d’or des investissements dans les énergies renouvelables?’ Mada Masr. [En arabe et en anglais]

39  Banque mondiale (2019) ‘Maximiser la finance pour le développement du secteur énergétique en Egypte’, ESMAP 16. https://bit.ly/3ljYjy1 [En anglais]

40  Ibarra, G.L., Sinha, N., Fayez, R., Jellema, J. (2019) ‘Impact des politiques fiscales sur les inégalités et la pauvreté dans la République arabe d’Egypte’. Banque mondiale. [En anglais]

41  Le taux de pauvreté a atteint 32,5 % en 2017-2018, contre 27,8 % en 2015. Il a ensuite diminué en 2019 pour atteindre 29,7 %. Source : Données de recherche sur les revenus, les dépenses et la consommation de l’Agence centrale de la mobilisation et des statistiques publiques.

42  Gad, M, Mohamed, H. (2018) ‘L’argent seul ne suffit pas : suivi des effets sur les populations pauvres des programmes de soutien financier’. Initiative égyptienne pour les droits personnels (EIPR). https://bit.ly/3cVmqOQ [En arabe]

43  L’Initiative égyptienne pour les droits personnels (EIPR) est une organisation de défense des droits humains ayant poursuivi en justice le gouvernement égyptien pour avoir ignoré les dispositions constitutionnelles relatives aux taux spécifiques dédiés aux dépenses pour l’éducation, calculés en pourcentage du PNB. https://bit.ly/3cW0FhR [En arabe]