Governando as Ondas

Até 2018, 100 corporações transnacionais (CTNs) retinham 60% do capital acumulado na economia oceânica. Petróleo e o gás offshore em conjunto com transporte marítimo representaram 86% dessas 100 corporações.ⁱ Com o objetivo de recuperar os níveis pré-pandêmicos, prevê-se que os investimentos em petróleo e gás offshore atinjam USD 155 bilhões este ano, mais que o dobro dos investimentos previstos em energia eólica offshore até 2025.ⁱⁱ Outros setores também estão se expandindo rapidamente. O turismo de cruzeiros está em forte recuperação, permitindo aos clientes escolher entre aulas de ioga no Pólo Norte e acampamentos nas dunas do Qatar.ⁱⁱⁱ A aquicultura, atualmente a indústria alimentícia de maior crescimento no mundo, tornou-se um alvo de investimento lucrativo para fundos e especuladores negociando títulos verdes ou apostando em esquemas de “financiamento sustentável da dívida”.^iv Em termos de dinâmica de investimento agregado, no entanto, a sala de controle da economia global dos oceanos permanece firmemente sob o domínio dos setores de energia fóssil e navegação.

Estatísticas e relatórios econômicos recentes sobre a economia dos oceanos trazem uma perspectiva austera sobre o aumento de um pequeno número de CTNs em um espaço do qual dependem cerca de 3 bilhões de pessoas para sua subsistência. Porém, mesmo isto não é suficiente. Entre os principais CTNs globais, o poder corporativo vem gradualmente se consolidando, mostrando um forte aumento de vários quase-oligopólios. Pouco antes da pandemia, o setor de transporte de contêineres se consolidou em três mega-alianças, comandando juntos cerca de 80% do comércio global de contêineres.^v Mesmo quando as cadeias de fornecimento globais ficaram sob pressão constante desde 2020 – levando alguns a anunciar o fim da globalização como a conhecíamos – a Maersk, líder dinamarquesa em logística, anunciou seus maiores ganhos de todos os tempos no primeiro trimestre de 2022.^vi Não menos importante para Maersk, isto se segue a um ano recorde de fusões e aquisições globais,^vii impulsionado por injeções financeiras provenientes de bancos centrais e aquisições governamentais financiadas por dívidas. É desnecessário dizer que a proporção da economia oceânica controlada por um número cada vez menor de mega CTNs está em ascensão ainda mais acentuada.

Mas talvez seja mais preocupante a questão da participação acionária e das conexões interligadas. Um olhar atento revela que os 100 maiores CTNs estão profundamente interligadas, mascarando estruturas de propriedade por trás de uma complexa teia de matrizes e subsidiárias registradas em centros financeiros offshore especializados no setor.^viii Além disso, BlackRock, Vanguard e State Street, que são apenas três dos cinco maiores gestores de ativos do mundo, todos sediados nos EUA – foram responsáveis por 24% das ações dessas corporações.^ix BlackRock, o indiscutível número 1, recentemente quebrou a marca de 10 trilhões de dólares em ativos sob sua administração.^x À título de comparação, o produto interno bruto (PIB) combinado da zona do euro em 2020 foi avaliado em 13 trilhões de dólares. Tal acumulação de direitos dos acionistas e de conhecimento interno permite a estas empresas definir os termos e condições sob os quais grande parte da economia oceânica opera e o curso futuro que ela traça. A direção atual deste curso pode ser extraída a partir da proposta da BlackRock do ano de 2022 para acionistas relacionada ao clima, que especifica que a BlackRock usará seu poder de voto dos acionistas autorizados para dar prioridade aos interesses financeiros de longo prazo e, ao fazê-lo, “apoiará proporcionalmente menos [propostas climáticas] nesta temporada de representação do que em 2021, pois não as consideramos consistentes com os interesses financeiros de nossos clientes a longo prazo”.^xi

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As implicações políticas desta extraordinária concentração de propriedade e controle de capital não podem ser ignoradas no ano em que o ministro norueguês da Cooperação Internacional ^xii chamou de ‘Ocean Super Year’ (Super Ano do Oceano) termo cunhado pelo Fórum Econômico Mundial; uma referência a uma série de grandes cúpulas internacionais e corporativas a respeito de variações sobre o tema de uma economia oceânica sustentável e o 40º aniversário da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS). Durante os últimos seis meses, foi convocada uma série de reuniões, com destaque para a The Economist’s World Ocean Summit (evento virtual), a One Ocean Summit em Brest e a Our Ocean Conference em Palau. Sem surpresa, um tópico transversal tem sido a financeirização da economia oceânica e a expansão das finanças como uma cura ostensiva para os muitos males ecológicos e sociais do oceano. A recente Conferência do Clube de Lisboa, por exemplo, foi concluída com comentários instrutivos do Enviado Especial do Secretário Geral da ONU para o Oceano:

“…estamos confiantes de que as finanças começarão a fluir na escala necessária para permitir a transição global para uma Economia Azul verdadeiramente Sustentável… o dinheiro impõe o tom, e se o CEO da BlackRock falar à favor de seguir o fluxo enquanto ele serve, a viagem para nosso destino de uma economia líquida zero está parecendo cada vez mais auspiciosa”.^xiii (Peter Thomson, Enviado Especial da ONU para o Oceano).

A seguir está a Conferência Oceânica da ONU a ser realizada em Lisboa de 27 de junho a 1 de julho. A minuta final da declaração dos líderes negociada antes da conferência reforça um novo mergulho na financeirização dos oceanos, como incentivado pelos vários eventos corporativos de preparação. Entre uma série de promessas, os líderes se comprometem a:

“[e]xplorar, desenvolver e promover soluções inovadoras de financiamento para impulsionar a transformação para economias sustentáveis baseadas nos oceanos, e a ampliação de soluções baseadas na natureza[…], inclusive através de parcerias público-privadas e instrumentos do mercado de capitais, […], bem como integrar os valores do capital natural marinho no processo de tomada de decisões e abordar as barreiras de acesso ao financiamento”.^xiv

No entanto, enquanto os governos usarão os muitos eventos paralelos da reunião para forjar laços mais fortes com os setores empresarial e bancário em uma tentativa de ‘curar o mar’, os movimentos sociais estão alarmados com uma sucessão inigualável de ‘garras oceânicas’.^xv A escala dessas garras, muitos temem, é agravada pela captura corporativa dos processos decisórios dentro do sistema das Nações Unidas. ^xvi

A grande expansão é, portanto, a questão de como a presença esmagadora de interesses empresariais e financeiros na conferência afetará a tomada de decisões democráticas na governança global dos oceanos. Em outras palavras, como podemos interpretar a participação proeminente de atores que estão simultaneamente na vanguarda do frenesi, atual do “investidor azul” em torno da fronteira oceânica “inexplorada”? Será que sua liderança ajudará a resolver urgentes crises ecológicas, nutricionais e sociais? Ou será que isso facilitará uma intensificação dos confinamentos de recursos, uma exploração orientada pelo valor do acionista e uma marginalização das populações que dependem dos oceanos para viver? Em último lugar, mas não por isso menos importante: podemos esperar que a Conferência Oceânica da ONU aborde estas questões e preocupações de uma forma significativa e equitativa, que se traduza em mais do que uma nova rodada de “azular” compromissos?

Há anos a conferência está em preparação. O processo foi iniciado por uma resolução da Assembleia Geral da ONU em maio de 2019.^xvii A resolução estabelece as regras para o processo preparatório e a convocação da conferência, incluindo as oportunidades para a sociedade civil de potencialmente moldar as agendas da conferência. O Presidente da Assembleia Geral elaborou uma lista de atores não-estatais a serem envolvidos nas principais sessões de planejamento. Enquanto essa lista exclui movimentos sociais e sindicatos de trabalhadores estabelecidos, as CTNs, bancos, organizações conservacionistas e filantrópicas figuram de forma proeminente.^xviii A resolução também incentiva “… o setor privado, instituições financeiras, fundações e outros doadores… a apoiar os preparativos para a conferência através de contribuições voluntárias” como um meio de preencher a lacuna do financiamento.^xix

Em termos gerais, as políticas de exclusão escritas neste processo atestam as limitações democráticas do “multi-stakeholderismo ” (multipartidarismo)’^xx –

um desenvolvimento na governança global que os movimentos sociais há muito criticam como desmantelando gradualmente os fundamentos democráticos do sistema das Nações Unidas. No período que antecedeu a Cúpula das Nações Unidas sobre Sistemas Alimentares de 2021, por exemplo, mais de 1.000 movimentos e ONGs de todo o mundo assinaram uma carta denunciando a aquisição corporativa da cúpula:

“A Cúpula de Sistemas Alimentares da ONU não se espelha no legado das Cúpulas Mundiais de Alimentação passadas [da ONU], que resultaram na criação de mecanismos inovadores, inclusivos e participativos de governança alimentar global ancorados nos direitos humanos… A próxima Cúpula de Sistemas Alimentares é um exemplo ilustrativo da maneira como as plataformas lideradas por empresas, em estreita cooperação com governos e funcionários de alto nível da ONU, pretendem usar as Nações Unidas para apoiar e legitimar uma transformação dos sistemas alimentares favorável às empresas e, ao mesmo tempo, promover novas formas de governança multipartite para consolidar ainda mais a influência corporativa em instituições públicas em nível nacional e da ONU”^xxi

Seguindo os passos de seu precursor de 2017, espera-se que a Conferência Oceânica da ONU em Lisboa produza uma torrente de compromissos voluntários. Mais de 1.400 tais compromissos foram assumidos na última conferência, tornando quase impossível rastreá-los de forma coerente, quanto mais independente. Esses compromissos deveriam contribuir para a linha de fundo “triple win” (vitória tripla) da Agenda de Sustentabilidade da ONU: simultaneamente benéfica para a economia, o meio ambiente e as pessoas. Um estudo da Divisão da ONU para o Desenvolvimento Sustentável sugere que os compromissos financeiros somam um total de 25 bilhões de dólares para programas plurianuais. ^xxii Embora isto possa parecer inicialmente uma enorme soma de dinheiro, ela se reduz em comparação com a magnitude dos investimentos que preservam o status quo em projetos tradicionais de “economia oceânica marrom “. Por exemplo, a ExxonMobile acaba de anunciar seu objetivo de injetar US$ 10 bilhões em um único empreendimento de exploração de petróleo na costa da Guiana.^xxiii

Dito isto, há também fortes razões para duvidar que quem faz promessas desta vez conseguirá estar à altura destas nobres aspirações. A análise da ONU reconhece que “a natureza diversificada dos compromissos apresenta certos desafios para acompanhamento e monitoramento” e que não existem mecanismos para garantir que os compromissos “…[não terão] impactos negativos sobre outras iniciativas e partes interessadas, por exemplo as mais vulneráveis” ou para garantir a participação de grupos sub-representados.^xxiv A ideia de compromissos voluntários para atingir metas de sustentabilidade não é novidade. Os compromissos multipartidários para o desenvolvimento sustentável foram introduzidos na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (WSSD) de 2002 em Joanesburgo como um mecanismo para complementar os compromissos assumidos pelos Estados membros da ONU.^xxv

Contudo, após 20 anos desses compromissos voluntários, não existe essencialmente instrumento  algum para garantir sua contribuição para a agenda da sustentabilidade; o monitoramento continua sendo um grande desafio; e embora os montantes totais comprometidos possam parecer impressionantes, eles continuam insignificantes em comparação com as agendas de investimento dos maiores CTNs.

Governos, líderes empresariais, organizações filantrópicas, ONGs ambientais e outros se reunirão em Lisboa sob o lema “Ampliar a ação dos oceanos com base na ciência e inovação para a implementação do Objetivo 14”.^xxvi As questões que eles discutirão abrangem desde a pesca, aquicultura, compensação de carbono e áreas marinhas protegidas até energia renovável. Entretanto, o maior elefante da sala – petróleo e gás – e outros desenvolvimentos altamente contestados, como a mineração costeira e em alto mar, foram relegados para a agenda do evento paralelo. Além disso, a participação dos movimentos sociais será marginal, com organizações da sociedade civil (OSC) de muitas partes do mundo lutando para participar. Embora alguns movimentos de pescadores tenham sido convidados, as profundas assimetrias de poder e informação entre essas maiorias marginalizadas em “uma ponta da mesa” e os atores corporativos e estatais na outra, sugere que sua presença servirá apenas para cumprir tabela da agenda “participativa”.

Global Justice Association tweet @GlobJustAssoc

Os movimentos sociais estão entre o diabo e, literalmente, o profundo mar azul, com a opção de participar – e, ao fazê-lo, emprestar legitimidade à conferência e seu caráter multipartite, ou de boicotar, resistir ou defender “do lado de fora”. Dada a fidelidade da mídia corporativa existente, esta última implica claramente o risco de ser ignorada ou descartada como “não-cooperativa”. Nesse mesma verve, segue por exemplo, a cobertura fragmentada do Tribunal Popular Internacional sobre o Impacto da Economia Azul realizada em seis países do Oceano Índico em 2020.^xxvii

Esta série de tribunais forneceu documentação aprofundada, incluindo o depoimento de testemunhas, dos efeitos devastadores recebidos pelas populações costeiras e pescadores através do recente expansionismo da economia azul; questões que estão quase totalmente ausentes do projeto de declaração dos líderes de 2022.

Na Conferência Oceânica de 2017, os dois principais movimentos mundiais de pescadores – o Fórum Mundial dos Pescadores (WFFP) e o Fórum Mundial dos Pescadores e Trabalhadores da Pesca (WFF) – que representam mais de 100 organizações de pescadores e 20 milhões de pessoas de todo o mundo que dependem do setor, defenderam que o curso atual era um claro apelo à “captura do oceano”: a captura do controle por atores poderosos sobre decisões cruciais, incluindo o poder de decidir como e para que fins os recursos são utilizados, conservados e gerenciados”.^xxviiiNão obstante, eles optaram por não participar da última conferência, resumindo o dilema em uma declaração conjunta:

Durante as últimas duas décadas e meia, houve uma mudança gradual de um modelo de governança baseado nos direitos humanos com o Estado como defensor de direitos e que têm obrigações perante os detentores de direitos humanos (ou seja, o povo), para um sistema muito mais vago baseado em “parcerias” facilitado por meio de diálogos multipartidários.^xxix

As observações anteriores levantam uma antiga questão, mas agora particularmente acentuada: como e por quem os oceanos devem ser governados? Será o papel da ONU continuar a busca de parcerias de “partes interessadas” através de compromissos voluntários? Ou os Estados membros da ONU deveriam recuar do multipartidarismo e redefinir as prioridades dos acordos negociados entre os Estados-partes que reivindicam os princípios da Carta das Nações Unidas e da Declaração Universal dos Direitos Humanos (UHDR)?

Ao abordar estas questões, é importante levar em consideração a distinção crucial entre “partes interessadas” e detentores de direitos. A primeira significa uma abordagem na qual quem puder afirmar uma “participação” no processo será capaz de falar em nome de um grupo de múltiplos interessados. Por outro lado, os titulares de direitos abrangem aqueles para os quais a realização de seus direitos humanos está inextricavelmente ligada às suas reivindicações costumeira e socialmente definidas ao espaço e aos recursos costeiros e marinhos.^xxx

Levar a sério o estado piramidal e oligopolístico da economia global dos oceanos implica necessariamente que a abordagem multiparticipativa adotada pela conferência de 2022 ajudará a enraizar politicamente as desigualdades econômicas em detrimento dos titulares de direitos marginalizados.

Ao em vez de os chefes de estado se reunirem para endossar as propostas apresentadas pelo setor privado, a Conferência Oceânica da ONU deve facilitar diálogos abertos e transparentes que reconheçam adequadamente aqueles que tem a perder com a concentração de poder na economia oceânica. Para começar, isto poderia ser um retorno ao espírito das negociações que levaram à UNCLOS nos anos 70 e 80, onde compromissos em um grande número de frentes políticas, econômicas e ecológicas foram negociados entre estados e alianças de estados, e onde a presença de movimentos de libertação e observadores da sociedade civil foi mais do que um exercício de manter as aparências. A negociação em andamento de um instrumento vinculante para a conservação e o uso sustentável da diversidade biológica marinha de áreas fora da jurisdição nacional – o Tratado BBNJ – poderia ter reavivado este espírito. Mas além de revelar questões de transparência em sua última reunião em março de 2022 – da qual os observadores foram excluídos – também exemplifica outra questão, a da fragmentação da governança oceânica. ^xxxi Novos processos muitas vezes substituem os arranjos existentes, dividindo o oceano em uma miríade de domínios ecológicos e políticos que requerem imensos recursos para documentar e monitorar.
O resultado é uma arquitetura de governança obscura que dá tanto às CTNs tecnicamente bem informadas quanto ao grupos multistapartidários espaço de manobra extra, ao mesmo tempo em que sobrecarrega a capacidade das OSCs e movimentos sociais de manter o ritmo. Para certos setores, a escolha mais prudente seria reforçar os arranjos existentes. No contexto da pesca, por exemplo, a tomada de decisões deveria ser devolvida à Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), o órgão da ONU onde as Diretrizes Voluntárias da ONU sobre Garantia da Pesca Sustentável em Pequena Escala (VGSSF) foram originalmente negociadas e endossadas. De fato, os movimentos de pescadores articularam estas “diretrizes propriamente ditas baseando-se nos princípios fundamentais da ONU de justiça, respeito, direitos humanos, tolerância e solidariedade e nos padrões e princípios internacionais de direitos humanos”. Os movimentos reiteraram a importância de levar a sério o VGSSF e outros instrumentos de direitos humanos da ONU:

“Seu desenvolvimento [VGSSF] se assemelha a um processo legítimo e democrático liderado pelo país, e as próprias diretrizes baseiam-se nos princípios centrais da ONU de justiça, respeito, direitos humanos, tolerância e solidariedade e nos padrões e princípios internacionais de direitos humanos”. Expressamos nosso reconhecimento e apreço pela administração da FAO no processo de desenvolvimento das Diretrizes da PPE”.^xxxii

WORLD ECONOMIC FORUM/swiss-image.ch/Photo Michael Buholzer (CC BY-NC-SA 2.0)

A cada ano, o controle da economia global dos oceanos está sendo consolidado nas mãos de um número cada vez menor e maior de CTNs e instituições financeiras. Naturalmente, a concentração do poder econômico resulta em uma centralização do controle sobre o espaço marítimo, tecnologia e conhecimento proprietário oque intensifica as contradições econômicas.^xxxiii

Através de décadas de fusões e aquisições, 60% das atividades econômicas estão agora nas mãos de apenas 100 empresas, enquanto em termos de receitas o setor de petróleo e gás é seguido pelo transporte marítimo – incluindo atividades portuárias -, turismo, pesca industrial e energia eólica marítima. Novos investimentos em larga escala dos mais valorizados CTNs na economia oceânica, como a Saudi Aramco, Petrobrás ou ExxonMobile, e apoiados pelos principais gestores de ativos, aumentam a já intensa pressão sobre os recursos e aumentam a competição sobre o espaço marítimo. É dentro deste processo de reinvestimento de capital e acumulação voltado ao acionista que os pescadores de pequena escala, a mão-de-obra assalariada e as populações costeiras estão sendo excluídos da participação econômica e da tomada de decisões, muitos têm perdido o acesso aos espaços dos quais sua subsistência depende.

Em uma aparente negligência desta realidade econômica, a Conferência Oceânica da ONU cria a ilusão de que ambos os lados estão no mesmo nível, quando os “interessados” nomeados são convidados para a mesa em Lisboa. Ao endossar uma abordagem multipartidária, a conferência procura avançar os objetivos de sustentabilidade da ONU, encorajando os participantes a assumir compromissos voluntários. No entanto, embora a conferência possa ser recordista em termos de compromissos financeiros, resta saber se estes atingirão a agenda do ODS para “que ninguém fique para trás”. Tendo em mente que ainda não existe um mecanismo funcional para garantir a adesão aos compromissos e que o monitoramento continua sendo um grande desafio, as chances de que a próxima rodada de compromissos voluntários contribua para respeitar, proteger e cumprir os direitos humanos e as necessidades econômicas da maioria. Quando o Enviado Especial da ONU para o Oceano levantou grandes expectativas para a conferência de Lisboa no início deste ano, com sua referência ao “CEO da BlackRock falando a favor de seguir o fluxo enquanto ele serve “,^xxxiv ele também reafirmou a fé da conferência no multipartidarismo e nos compromissos voluntários. Mas este curso é exatamente o que mais de 1.000 movimentos e ONGs advertiram em sua carta condenando uma conferência similar da ONU em 2021, referindo-se ao impulso da ONU para “… a governança multipartite para consolidar ainda mais a influência corporativa em instituições públicas em nível nacional e da ONU”.^xxxv Para que a governança dos oceanos se torne um desenvolvimento justo e transparente, o reconhecimento dos desequilíbrios econômicos dentro da economia global dos oceanos e a consequente distribuição do poder político será o primeiro passo essencial. Garantir que a Conferência Oceânica da ONU não se torne apenas mais uma grande ocasião de “azular o panorama” dependerá, portanto, de líderes estatais e outros tomadores de decisão que abordem urgentemente as falhas profundamente enraizadas no processo político atual.