For decades, the war on drugs has been waged in much of the world through a prohibitionist approach that seeks to eliminate the production, sale and consumption of a range of plant-based psychoactive substances, restricting them to medicinal and scientific uses. Since then, states and international institutions have invested huge sums of money and mobilised resources and human capital to achieve this ideal of a ‘drug-free world’.

The Single Convention on Narcotic Drugs is an international treaty signed in New York in 1961 that establishes a legal framework for global drug control; it was later complemented by the 1971 and 1988 Conventions. These three international treaties guide drug policy-making and contain measures to define all aspects of production, trade and possession of certain substances.

Among the strategies set out in the treaties are the identification and eradication of illicit crops that provide the raw material for cannabis, cocaine and heroin. To this end, the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) set up the Global Illicit Crop Monitoring Programme (ICMP) in 1999. ICMP’s task is to monitor and analyse the surface areas, dynamics and impact of illicit crops, as well as productivity, yields and prices. ICMP has been implemented in Bolivia, Colombia and Peru regarding coca cultivation (as well as Ecuador for only two years); in Laos, Afghanistan, Mexico and Myanmar regarding opium poppy cultivation; and in Morocco and Nigeria regarding cannabis.¹

Since the instrument was launched two decades ago, fundamental criticisms and reservations have been voiced about the surveys and their use as a political input. These monitoring reports became the most important source of information for the design of supply control policies, particularly forced eradication, reasoning that identifying and eradicating the source of production will lead to an increase in drug prices in the illegal market and – therefore – discourage consumption. To this end, UNODC works together with governmental entities in the monitored countries to prepare annual reports about illicit crops in their jurisdictions.

However, little progress has been made in the reduction of supply, nor in drug use. On the contrary, drugs have become more available and drugs consumption is on the rise. Moreover, the various kinds of crop destruction operations have led to the displacement of communities, clashes between growers and law enforcement, mass incarceration and human rights violations. Clearly, questioning the effectiveness of the monitoring system is legitimate: Are the data and interpretations provided in the reports sufficient to explain the complex and specific phenomena and contexts that lead certain countries or regions to grow or produce these substances? Is it possible to deal with these phenomena from a purely quantitative and one-dimensional approach? Are there better uses for this kind of survey system?

This longread presents a critical analysis of the UN Illicit Crop Monitoring Programme, regarding their approach and purpose, in order to examine this survey mechanism and take stock of the effectiveness of its direction and the factors it takes into account. The paper explores ICMP’s impacts and results – both in relation to its own goals and objectives, and in relation to its relevance and influence in public drug policy design and decision-making. For this analysis, the paper focuses on the cases of Peru, Colombia and Bolivia, based on three separate studies, the main coca-producing countries in the world, which (in addition to their proximity) allows us to compare how ICMP functions in the region.

The paper begins with a brief review of ICMP’s origins and the reasons behind the development of the instrument. Then, an analysis of each country is presented, summerizing the work of Hugo Cabieses (Perú); Diego Giacoman,  (Bolivia); and Ricardo Vargas,  (Colombia).² In conclusion, a set of recommendations are made for the monitoring reports to include the particular contexts of each region and the structural factors in each country that have led peasant farmers to cultivate these plants. The inclusion of these elements would contribute to offering real development alternatives that meet the needs of the growers and/or communities that depend on these crops for their livelihoods.

Coca crop monitoring carried out by UNODC in coordination with the Bolivian government began in October 2001. The project at that time was called ‘Land Use Management and Monitoring System in the Yungas of La Paz’, focusing only on the department of La Paz. This first phase included various aspects of production, in addition to the number hectares of coca under cultivation. Two years later, the monitoring system expanded its geographic scope to include the department of Cochabamba and thereby develop national estimates.³⁰ Up until that time, the only source of data on coca growing in Bolivia was the United States government; an urgency was felt for the monitoring system to have access to a source of information in which the Bolivian State had an active participation.

NIño recogiendo plantas de coca arrancadas en zona de Caranavi. Fotografía Diego Giacoman

From the beginning, the Bolivian government has participated in and endorsed each annual report, with some differences in the funding structure and approaches across the years.³¹ The following chart shows the evolution of the monitoring reports through time.

In the early years (between 2001 and 2003), the US Embassy in Bolivia provided satellite imagery to develop a land use map in order to analyse existing activities and development potentials in the Yungas of La Paz. This map was then used by the Vice-Ministry of Alternative Development (VDA for its acronym in Spanish) as the main source of information for sectoral policy planning.  Similarly, the first published report included a map of Unsatisfied Basic Needs (UBN), which suggested the relevance of analysing the presence of these crops in the Yungas of La Paz region from a comprehensive socio-economic perspective.

Milestones in the approach and funding of Coca Crop Monitoring Reports in Bolivia

Source: UNODC Coca Monitoring Reports 2004 – 2020.

In the early years (between 2001 and 2003), the US Embassy in Bolivia provided satellite imagery to develop a land use map in order to analyse existing activities and development potentials in the Yungas of La Paz. This map was then used by the Vice-Ministry of Alternative Development (VDA for its acronym in Spanish) as the main source of information for sectoral policy planning.  Similarly, the first published report included a map of Unsatisfied Basic Needs (UBN), which suggested the relevance of analysing the presence of these crops in the Yungas of La Paz region from a comprehensive socio-economic perspective.

The first national report on coca cultivation was released in 2004, providing information on the estimated area under coca cultivation for 2003 in the departments of Cochabamba and La Paz. The monitoring programme received funding from the UK, Spain, France and Italy, while the US Embassy’s Narcotics Affairs Section (NAS) in Bolivia provided satellite imagery and logistical assistance.  It is worth noting that the early crop monitoring reports in Bolivia make no reference to the Vice-Ministry of Social Defence and Controlled Substances (VDS SC for its acronym in Spanish), which has played an important role since 2006.

The VDA and the VDS SC belong to two different ministries and sectors, although they have ended up sharing responsibilities for the control and reduction of coca cultivation. Broadly speaking, there are 17 reports whose contents, with some adjustments, are structured around five variables:

– Cultivated surface. Estimated at 25,000 hectares in 2019. This is the most expected and widely disseminated information from the reports. Based on photographic interpretation of satellite images, it serves to assess the effectiveness of the coca control policy and is the highlight of the report.

– Potential production. Estimated between 37,000 and 46,100 metric tonnes of sun-dried coca leaf, according to yield studies carried out by the Drug Enforcement Administration (DEA) in 1993, by UNODC in 2005 and by the Plurinational State of Bolivia’s National Council against Illicit Drug Trafficking (CONALTID for its acronym in Spanish) in 2010.

– Estimated value of trading and seizures. Data from the latest report estimate the approximate annual value of coca leaf in Bolivia to be between $375 million and $461 million. The amount of coca leaf in legal markets is also estimated at 24,178 metric tonnes. Alongside this, the seizure of coca leaf is reported to have reached 331 metric tonnes.

– Several reports between 2004 and 2014 mention the flow of coca leaf to Argentina and the trade that exists in the north of that country. However, the reports add no specific information, nor do they include any analyses geared towards formalising and regulating this market.

– Rationalisation/eradication. Estimated at 9,205 hectares in 2019. It is worth noting that the report does not define the methodology for rationalisation; there is only a mention that the Government of Bolivia reported 5,070 hectares of coca cultivation as voluntarily eradicated in 2006.

As for the information-gathering methodology, the reports are based on the visual interpretation of satellite images, with both aerial and ground validation. The quantification the area under coca cultivation mainly relies on satellite images with a spatial resolution that has ranged – throughout the history of the reports – between 10 and 0.50 metres. Photogrammetry is undertaken at different times of the year, seeking the least cloudy dates, as observed in each report. The analysis to quantify coca cultivation is based on the images obtained using visual interpretation techniques with specialised software and photo-interpretation specialists.

Overall, the data collection and validation techniques were not substantially changed. The reports have consistently prioritised providing quantitative information to demonstrate compliance with crop reduction policy; modifications to the work methodology have been due to factors that are more circumstantial. This has remained as such, even though during President Evo Morales’ first term (2006-2011), there was a suggestion for a more comprehensive approach towards coca control policies.

At the time, UNODC Executive Director Antonio Maria Costa stated, ‘Bolivia is one of the poorest countries of the world. In my meeting with President Morales a few weeks ago, I was impressed by the emphasis that he put on his commitment to reducing poverty and the need for alternative development. Sustainable reduction of Bolivia’s supply of coca must go hand in hand with reducing poverty and improving infrastructure, health and education. Farmers need a viable and long-term alternative to coca cultivation. Crop replacement without an effective alternative development strategy will not work. It is therefore incumbent on the international community – particularly cocaine consuming countries – to more generously assist Bolivia to help its farmers achieve sustainable licit livelihoods and to provide greater market access to make agricultural and forest products attractive to farmers.’³² Despite these statements, none of the above-mentioned elements were included in the monitoring of coca cultivation, nor did they open up new methodological or conceptual avenues for reporting.

Meanwhile, the technical coordination between the Bolivian government and the UNODC programme that currently prepares the report (BOL/Z68) is conducted by the Vice Ministry of Social Defence and Controlled Substances (VDS SC for its acronym in Spanish) and its General Directorate for Social Defence (DIGEDES for its acronym in Spanish). The Vice Ministry of Coca and Comprehensive Development (VCDI for its acronym in Spanish), through its General Directorate for the Comprehensive Development of Coca Leaf Producing Regions (DIGPROCOCA for its acronym in Spanish), also plays a coordinating role for the eradication/rationalisation report. The report on data regarding trade and market values is coordinated with DIGEDES as well as with VCDI’s General Directorate for Coca Leaf and Industrialisation (DIGCOIN for its acronym in Spanish). Earlier observations found that the institutional framework poses difficulties for smooth exchanges of technical information, a factor that hinders the use of monitoring information for a comprehensive social and productive analysis of the territories.

The considerations above show how the report has been used as part of the Fight against Drug Trafficking/ War on Drugs, which prioritises compliance with international agreements regarding the reduction of coca cultivation, and not to further the comprehensive sustainable development of the producing areas. This bias is evident in the fact that the information contained in the report does not guide investments and efforts to promote social and productive development, nor does it support the consolidation and formalisation of a legal coca economy in accordance with the provisions set out in Law No. 906.

On this point, Sabino Mendoza, former coordinator of the Coordination Secretariat of the National Council for the Fight against Drug Trafficking, stated, ‘crop monitoring reports could be used in a better way if they informed comprehensive development actions and not only crop reduction.’ The indicators’ emphasis on the ‘fight against drug trafficking’ has not been useful in guiding development policies, since the information gathered in the monitoring reports is not shared with FONADIN and does not contribute to comprehensive sustainable development planning in the coca producing areas.

It can also be inferred that the lack of information exchanges and the missing perspective on development in the report make it difficult to develop a regulatory model for legal coca markets that could be based on social control or community self-control. Such an approach for market regulation could include protocols, high standards, market promotion and other actions aimed at strengthening legal trade channels for coca leaf, thereby promoting economic development and reducing the flow of coca leaf towards illegal markets.

It is also worth noting that the 2007 report presented by the 2008 administration includes a definition of rationalisation. The Bolivian government uses this concept to explain a policy change from forced eradication towards concerted reduction of coca leaf cultivation through agreements and joint programming between government institutions and farmers’ organisations. None of the reports, however, use rationalisation as an actual variable.

In relation to the conventions and instruments to control coca leaf, is striking that none of the monitoring reports refer to the reservation that the Bolivian State made in 2013 regarding the mandate in the 1961 Convention to abolish coca leaf chewing. This important aspect of coca leaf has not been acknowledged or analysed in any of the reports.

As in the Colombian case, the reports are presented to the public as a reflection of policy successes or failures based solely on the number of crops eradicated, thereby validating the effectiveness of supply control policies. Thus, opposition sectors have at times used the reports as a political tool to disqualify the efforts of the Movement for Socialism (MAS) government, which they have labelled a ‘narco-government’.

Views on the monitoring reports generally remain broad, due to a lack of strategic and technical debate on market regulation for legal coca leaf and strengthening participatory mechanisms for the stabilisation of coca cultivation areas. Thus, government authorities and opposition members regularly celebrate or bemoan each year’s trends without further explanation of the causes.

The reports do not address the problem of reseeding and/or replanting, nor do they include alternative or complementary crops as part of an economic analysis that would enable the reality of families to be taken into account in decision-making and in the expansion of coca cultivation areas. This simplistic approach considers only one variable and seems to further stigmatise peasant communities, with a superficial view of their identity based only on these crops.

Another important element is the viability and potential of an analysis that would include the results of the comprehensive study on coca leaf consumption financed by the European Union, which is not mentioned in the monitoring reports. Instead, reviews of the report tend to focus on results and compliance with international commitments. As such, reviewers end up recommending equipment and resources to carry out the eradication or rationalisation of coca crops, exemplified by the former Vice-Minister of Social Defence, Felipe Cáceres, who asked the international community to contribute equipment, especially for the transport of anti-drug personnel.³³

This brief has summarised the three case studies that analyse the monitoring reports (Peru, Colombia and Bolivia) and reflected on ICMP’s involvement in the design of drug policies in these countries. The information presented points to a series of recommendations that go beyond the one-dimensional view of the monitoring reports, and the mere collection of data that lacks an in-depth analysis of the causes and structural factors of each territory.

The monitoring reports must incorporate a human rights approach, not only discussing the human rights violations that occur during eradication campaigns, but also recognising the health and ecosystem damage caused by spraying herbicides such as glyphosate. It is striking – to say the least – that UNODC remains completely silent on these issues, as if they were not part of the problem in the territories, nor a matter of concern for the international body.

The reports must reflect each country’s policies on illicit crops, and avoid uniform models. Regarding Colombia, compliance with the 2016 Peace Accord – endorsed by the UN Secretary General and integrated into the National Constitution – should be enforced, particularly in relation to the points associated with the issue, such as Item 4 [regarding illicit crops] and the subsequent crop substitution programme.³⁴

The reports must address the policies that have resulted from them, and not just verify manual eradications. With regard to Bolivia, it is important to note that under the slogan ‘Coca yes, Cocaine no’, the government made a commitment to promoting an industry of coca leaf-based products³⁵ as a strategy to reduce the cultivation of illicit crops, although it has had limited success.

At present, reports are limited to counting the number of hectares cultivated with illicit crops, with a cold and exclusively statistical approach when it comes to monitoring and reporting on what is happening in these territories. Instead, ICMP should take into account the specific policies for special areas (protected areas, indigenous reserves and afro-descendent territories), and include a differentiated gender perspective.

A chapter on ethnicity is needed to reflect the realities of indigenous and afro-descendent territories, including the obstacles and disparities that these communities face. Recognition of traditional use, and the right to this use, must also be reflected in the reports. To this end, the reports should capture the voices of the communities, so as to not infringe on their autonomy nor reduce them to mere providers of data to calculate outputs. This requires an approach that enables communities to participate both in crop substitution and in alternative development projects.

Since the reports are UNODC’s only tool to control illicit crops, these cannot be used as input for development projects. Using alternative development or crop substitution as a tool to reduce illicit crop cultivation is an approach that limits the understanding of environmental problems and ignores structural factors that have lead certain communities to depend on illicit crops as their only source of livelihood. Therefore, acknowledgement of the underlying socioeconomic problems related to the agrarian model is important. UNODC monitoring should focus on key social indicators such as territorial and environmental planning; resolution of land use conflicts; access to education, healthcare, road conditions, markets, credit; public policies for the agricultural sector in areas dependent on illicit crops; technical research; and improvements in the quality of life. Continuing to obsess over the numbers, as has been the case up to now, on the rise and fall of illicit crop cultivation areas, is an absurdity that shows the serious limitations of the supply reduction strategy.

Finally, it is crucial to recall the commitments to alternative development and a comprehensive approach adopted in the political declaration of the 1998 UN General Assembly Special Session (UNGASS) for the elimination of illicit crops³⁶ – from which the monitoring system emerged. Returning to the initial UNGASS goal and implementing the commitments outlined therein is essential not only for reducing supply but also for safeguarding ecosystems and vulnerable communities that have suffered under the burden of prohibitionism and the war on drugs.

Durante décadas la guerra contra las drogas se ha impuesto en gran parte del mundo a través de un modelo prohibicionista, que apunta a eliminar la producción, comercialización y consumo de una serie de sustancias psicoactivas de origen vegetal, restringiéndolas a usos medicinales y científicos. Desde entonces, los estados, así como instituciones internacionales, han invertido ingentes sumas de dinero y movilizado recursos y capital humano para alcanzar ese ideal de un “mundo libre de drogas”.

En 1961 se firmó la Convención Única sobre Estupefacientes en Nueva York, un tratado internacional que contiene el marco legal para el control de drogas a nivel mundial, que fue complementado con los Convenios de 1971 y 1988. Estos tres tratados internacionales son los derroteros de las políticas de drogas y contienen las medidas para delimitar todos los aspectos de la producción, el comercio y la posesión de ciertas sustancias.

Una de las estrategias allí dispuestas ha sido identificar y erradicar los cultivos de usos ilícitos siendo la materia prima para la elaboración de cannabis, cocaína y heroína. Para llevar a cabo este control, la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) estableció desde 1999 el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), un instrumento para monitorear y analizar la extensión, la dinámica y el impacto de los cultivos ilícitos, así como la productividad, el rendimiento y los precios. Hoy el SIMCI opera en países con presencia de cultivos de coca en Bolivia, Colombia y Perú; de amapola en Afganistán, México y Myanmar; y mediciones de cannabis en Marruecos y Nigeria.¹

Durante las dos décadas de existencia de esta herramienta, existen críticas y reparos de fondo sobre los informes de monitoreo y su uso como insumo político. Los resultados de estos son la fuente más importante de información para el diseño de políticas de control de la oferta, particularmente la erradicación forzada, que opera bajo la lógica según la cual, al identificar y erradicar la fuente de producción, los precios de las drogas incrementan en el mercado ilegal y, por en ende, se desincentiva el consumo. Para esto, UNODC trabaja en conjunto con entidades gubernamentales de los países para la elaboración de informes anuales sobre la situación de cultivos ilícitos en sus territorios.

No obstante, poco se ha avanzado en la disminución de la oferta ni tampoco en su uso. Por el contrario, hay más disponibilidad de drogas y creció el consumo de ellas, pero además los operativos de destrucción de cultivos en sus distintas formas causaron el desplazamiento de comunidades, enfrentamientos entre cultivadores y fuerzas de orden, encarcelamiento masivo y violaciones de derechos humanos. Evidentemente son legitimas las preguntas que surgen sobre la efectividad del sistema de monitoreo: ¿Son las mediciones y las interpretaciones en los informes suficientes para explicar fenómenos y contextos tan complejos y particulares, que llevan a ciertos países o regiones a cultivar o producir estas sustancias? ¿Es posible abordar estos fenómenos desde un enfoque meramente cuantitativo y unidimensional? ¿Existen mejores usos para ese sistema de medición?

Para esto, este documento presenta un análisis crítico de los informes de monitoreo de cultivos ilícitos de Naciones Unidas (SIMCI), en su enfoque y propósito, con el fin de examinar dicho mecanismo de medición, para hacer un balance sobre la efectividad de sus direcciones y elementos. Este informe explora los impactos y resultados del sistema tanto en sus propias metas y objetivos, así como en su pertinencia e incidencia en las esferas de diseño y decisión de políticas públicas de drogas. Para dicho análisis, este documento se enfoca en los casos de Perú, Colombia y Bolivia, los tres principales países productores de coca en el mundo y que, por su cercanía regional, permiten comparar la forma en que el SIMCI allí opera.

A continuación, se hace un breve recuento del inicio del SIMCI y las razones detrás de la implementación de esta herramienta. Luego se presenta un análisis de cada uno de los países resumiendo el trabajo de Hugo Cabieses (Perú); Diego Giacoman,  (Bolivia); y Ricardo Vargas,  (Colombia).² Por último, se presentan unas recomendaciones que permitan incluir en los informes los contextos particulares de cada región, los factores estructurales de cada país que han llevado a sus ciudadanos campesinos al cultivo de estas plantas y de esta forma ofrecer alternativas reales de desarrollo que se ajusten a las necesidades de los cultivadores y/o comunidades que dependen de estos cultivos para subsistir.

El monitoreo de cultivos de coca que realiza la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC), en coordinación con el gobierno boliviano, se inició en octubre de 2001 y en ese entonces únicamente se enfocó en el departamento de La Paz, con la implementación del proyecto denominado “Sistema de Manejo del Uso de Suelos y Monitoreo en los Yungas de La Paz”. En esta primera etapa se incluyeron diversos aspectos productivos además de las hectáreas de cultivos de coca. Dos años después se incrementó la cobertura geográfica del monitoreo al incluir el Departamento de Cochabamba, para lograr estimaciones de carácter nacional.²⁷ Hasta ese momento, el Gobierno de Estados Unidos había sido la única fuente de datos de cultivo de coca en Bolivia y se hacía urgente, para el sistema de fiscalización, contar con una fuente de información en la que el Estado Boliviano tuviera una participación activa.

NIño recogiendo plantas de coca arrancadas en zona de Caranavi. Fotografía Diego Giacoman

Desde la entrega del primer informe, cada año se han presentado estos reportes con la coordinación y aval del gobierno boliviano, identificándose algunas variaciones en la estructura de financiamiento y en los enfoques de las diferentes versiones.²⁸ En el gráfico siguiente, se pueden reconocer algunas de estas variaciones a lo largo de la historia de los reportes de monitoreo.

Hitos en la orientación y financiamiento de los Informes de Monitoreo de Cultivos de Coca en Bolivia

Fuente: Informes de Monitoreo de Cultivos de Coca de UNODC del 2004 al 2020.

En los primeros años de los informes, entre el año 2001 y 2003, la Embajada de Estados Unidos en Bolivia proporcionó las imágenes satelitales para elaborar un mapa de uso del suelo de los Yungas de La Paz con el propósito de analizar actividades y potenciales de desarrollo existentes en los Yungas de La Paz, que luego fue utilizado por el Viceministerio de Desarrollo Alternativo como la principal fuente de información en la planificación de las políticas sectoriales. De manera similar, en su primera versión el informe incluía un mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que sugería la pertinencia de un análisis de la expansión de estos cultivos desde una mirada socio económica integral de la región de Yungas de La Paz.

Pero fue en 2004 cuando se presenta el primer reporte de cobertura nacional sobre cultivos de coca con la superficie de cultivos estimada para el año 2003 en los departamentos de Cochabamba y La Paz. El programa se implementó con el financiamiento de Reino Unido, España, Francia e Italia, y la participación de la División de Narcóticos de la Embajada de los Estados Unidos (NAS) en Bolivia en el suministro de las imágenes satelitales y ayuda logística. Cabe resaltar que en las primeras versiones de los informes de monitoreo de cultivos en Bolivia no se hace referencia al Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas (VDS SC) que, desde el año 2006 tiene una participación importante.

Según la siguiente relación, se observa que el VDA y el VDS SC pertenecen a dos ministerios y sectores distintos, aunque han terminado encontrándose en términos de competencias en torno al control y reducción de cultivos de coca. De manera general, se puede afirmar que se trata de 17 informes cuyo contenido, con algunas modificaciones, se ha estructurado en torno a cinco variables:

– Superficie sembrada. Estimada el 2019 en 25.000 ha. Se trata del dato más difundido y esperado de los informes. Supone una de valoración de efectividad de las políticas de control de cultivos de coca y es relevado como elemento central del informe a partir de la fotointerpretación de imágenes satelitales.

– Producción potencial. Estimada para hoja de coca secada al sol entre 37.000 y 46.100 tm, según estudios de rendimiento realizados el año 1993 por la DEA (Drug Enforcement Administration), 2005 por la UNODC y 2010 por el CONALTID (Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas del Estado Plurinacional de Bolivia.

– Valor estimado de comercialización y secuestro. Los datos del último informe permiten estimar un valor anual aproximado de hoja de coca en Bolivia entre los 375 y 461 millones de dólares. Se menciona también la cantidad de hoja de coca en mercados legales, estimado en 24.178 tm. De manera complementaria se reporta que el secuestro de hoja de coca alcanzó 331 tm.

– El flujo de hoja de coca hacia Argentina y el comercio que existe en el norte de aquel país es mencionado en varios informes entre el 2004 y 2014, aunque no se reporta información específica ni emiten análisis orientados a una formalización y regulación de ese mercado.

– Racionalización / erradicación. Estimada para el 2019 en 9.205 ha. Se considera importante mencionar que no se define la metodología de racionalización, únicamente se realiza una referencia según la que el Gobierno de Bolivia reportó 5.070 ha. de cultivo de coca voluntariamente erradicadas durante el año 2006.

En cuanto a la metodología de generación de información, los informes se basan en la interpretación visual de imágenes satelitales y procesos de validación tanto aérea como terrestre. La cuantificación de la superficie de cultivos de coca se basa principalmente en la utilización de imágenes de satélite de resolución espacial que ha oscilado, a lo largo de la historia de los informes, entre 10 y 0,50 metros. La fotogrametría se realiza en diferentes momentos de cada año procurando las fechas de menor nubosidad según se observa en cada versión. El análisis para cuantificar los cultivos de coca fue realizado a partir de las imágenes obtenidas aplicando técnicas de interpretación visual basadas en software especializado y especialistas en fotointerpretación.

En general, no se han tenido modificaciones sustanciales de las técnicas de relevamiento de información y de validación. Se ha preservado la prioridad de respaldar con información cuantitativa el cumplimiento de las políticas de reducción de cultivos y las modificaciones en la metodología de trabajo se ha dado por aspectos más coyunturales. Así se ha mantenido a pesar de que durante la primera gestión del presidente Evo Morales (2006- 2011) se sugirió una mirada más integral en la forma en que se llevarían adelante las políticas de control de cultivos de coca.

En su momento, el director ejecutivo de UNODC, Antonio María Costa, expresó: “Bolivia es uno de los países más pobres del mundo. En mi encuentro con el presidente Morales, hace algunas semanas, quedé impresionado por el énfasis que puso en su compromiso para reducir la pobreza y la necesidad del desarrollo alternativo. La reducción sostenida de la oferta boliviana de coca debe ir de la mano con la reducción de la pobreza y la mejora de la infraestructura, salud y educación. Los campesinos necesitan alternativas viables y de largo plazo al cultivo de coca. La substitución de cultivos, sin una estrategia efectiva de desarrollo alternativo, no funcionará. Es por lo tanto responsabilidad de la comunidad internacional – particularmente de los países consumidores de cocaína – asistir en forma más generosa a Bolivia, ayudando a que sus campesinos logren opciones de vida sostenibles, y también proporcionarles mayor acceso a mercados, haciendo a los productos agrícolas y forestales más atractivos para ellos”. A pesar de estas declaraciones, no se incluyeron en el monitoreo de cultivos de coca ninguno de los aspectos mencionados ni abrieron tampoco nuevas posibilidades metodológicas o conceptuales para los informes.

Por otra parte, el trabajo de coordinación técnica entre el Gobierno de Bolivia y el Programa de UNODC que elabora actualmente el informe, denominado BOL/Z68 se realiza, a través del Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas (VDS SC) y su Dirección General de Defensa Social (DIGEDES) y del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) a través de su Dirección General de Desarrollo Integral de las Regiones Productoras de Hoja de Coca (DIGPROCOCA) para el reporte de erradicación/racionalización. El reporte de los datos sobre comercialización y valores de mercado se coordina con DIGEDES y, además, con la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN) del VCDI. Según observaciones previas, se ha podido identificar que el esquema institucional supone dificultades para la fluidez de los intercambios de información técnica, uno de los aspectos que obstaculiza el uso de la información de monitoreo para un análisis social y productivo integral de los territorios.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se puede inferir que el informe se presenta como un elemento de la Lucha contra el Narcotráfico / Guerra contra las Drogas, que prioriza el cumplimiento de los acuerdos internacionales en relación con la reducción de los cultivos de coca y no como un elemento del desarrollo integral sostenible de las áreas productoras. Este sesgo se evidencia cuando la información que se presenta no es utilizada para orientar las inversiones y esfuerzos que se realizan para promoción del desarrollo social, productivo y para la consolidación y formalización de una economía legal de la coca, según el mandato de la Ley N° 906.

Al respecto, el ex coordinador de la Secretaría de Coordinación del Consejo Nacional de Lucha contra el Narcotráfico, Sabino Mendoza, expresa que “los informes de monitoreo de cultivos podrían ser utilizados de una mejor manera si se los aplicase desde una mirada de desarrollo integral y no sólo de reducción de cultivos”. El énfasis de los indicadores hacia la “lucha contra el narcotráfico” no ha servido para orientar políticas de desarrollo, en cuanto la información recolectada en los informes monitoreo no es compartida con FONADIN y no aporta a la planificación del Desarrollo Integral Sostenible de las áreas productoras de coca.

Se puede inferir, también, que la falta de intercambio de información y la inexistencia de una mirada de desarrollo en el informe dificulta la construcción de un modelo regulatorio para los mercados legales de coca que podría tener como base el Control Social o autocontrol comunitario; un sistema de regulación de mercado que podría incluir protocolos, estándares de calidad, promoción de mercados y otras acciones orientadas a fortalecer los canales legales de comercio de hoja de coca; promoviendo desarrollo económico y reduciendo los flujos de hoja de coca hacía los mercados ilegales.

También se considera relevante observar que, en el informe del año 2007 por ejemplo, presentado en la gestión 2008, se incluye la definición de racionalización; concepto que utiliza el gobierno boliviano para explicar un cambio en la política de erradicación forzosa que gira hacia una reducción concertada de cultivos de hoja coca según acuerdos y programación conjunta entre las instituciones del gobierno y las organizaciones de cultivadores; no obstante, no se utiliza como una variable de reporte en ninguno de los informes.

Por otra parte, desde una perspectiva de las convenciones e instrumentos del sistema global de fiscalización a la hoja de coca, llama la atención que en ninguno de los informes de monitoreo se hace referencia a la reserva que logró el Estado Boliviano el año 2013 respecto del acullico de hoja de coca frente a lo establecido en la Convención de 1961. Este es, después de todo, un aspecto importante referido a la hoja de coca que no se ha reconocido ni analizado en ninguno de los informes.

Al igual que en el caso colombiano, los informes son presentados a la opinión pública como un reflejo de los éxitos o fracasos de las políticas atados únicamente al número de cultivos erradicados y constituyen un elemento de validación de la eficacia de las políticas de control de la oferta. De esta forma, en ocasiones los informes fungen como argumento político de los sectores de la oposición para descalificar los esfuerzos del gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS), al que han tildado de “narco gobierno”.

En general, las percepciones en torno a los informes de monitoreo no se profundizan en tanto que no se ha desarrollado un debate estratégico y técnico en una perspectiva amplia de regulación de mercados para la hoja de coca legal y de fortalecimiento de mecanismos participativos para la estabilización de áreas de cultivo. En este sentido, se ha hecho reiterativo que autoridades de gobierno y opositores celebren o deploren las tendencias de cada año sin tener mayor explicación de las causas.

Los informes tampoco abordan el problema de los recultivos y/o replantes, ni un análisis cruzado con cultivos alternativos o complementarios para un análisis económico que permita considerar la realidad de las familias en la toma de decisiones y la ampliación de las superficies de cultivos de coca. Esta mirada simplificadora desde una sola variable parece fortalecer la estigmatización de las comunidades campesinas que tienden a ser entendidas desde la superficie de estos cultivos.

Otro aspecto importante es reflexionar es la viabilidad y potencial de análisis cruzados con los resultados del Estudio de Demanda Integral de la Hoja de Coca financiado por la Unión Europea, que no aparecen en los informes de monitoreo. Por el contrario, las evaluaciones del informe tienden más a revisar los resultados y el cumplimiento de los compromisos internacionales, por lo que muchas revisiones terminan en requerir equipos y recursos para realizar la erradicación o racionalización de cultivos de coca, como lo expresó del ex viceministro de Defensa Social, Felipe Cáceres, quien solicitó a la comunidad internacional la cooperación en equipos, especialmente para el transporte de personal antidroga.²⁹

Este recuento de los informes en los tres casos de estudio – Perú, Colombia y Bolivia – así como los usos e impactos que ha tenido el SIMCI en el diseño de políticas de drogas en estos países hacen necesario plantear una serie de recomendaciones que vayan más allá de la mirada unidimensional de los informes, y la mera recolección de datos sin un análisis profundo de las causas y los factores estructurales de cada territorio.

Los informes deben incorporar una perspectiva de derechos humanos, que no solo dé cuenta de las violaciones de derechos humanos que suceden durante las jornadas de erradicación, pero también reconocer los daños para la salud y los ecosistemas producto de las aspersiones con herbicidas como el glifosato. Es altamente llamativo – por decir lo menos – que UNODC guarde silencio total sobre estos temas como si no fueran parte del problema que se vive en los territorios, ni un tema de su incumbencia.

Los informes deben dar cuenta de las políticas de Estado para los cultivos de uso ilícito de cada país, y evitar modelos unificadores. Para el caso colombiano, el Acuerdo de Paz de 2016, celebrado por el Secretario General de Naciones Unidas e incorporado en la Constitución Nacional, debería tener un seguimiento en materia de cumplimiento de los puntos asociados al tema, como el punto 4 del Acuerdo y el programa de sustitución de cultivos que surgió del mismo.³⁰

Los informes deberían hacer un seguimiento a la política que se deriva del mismo y no limitarse a verificar las erradicaciones manuales. Para el caso de Bolivia, es importante dar cuenta de las políticas de desarrollo alternativo con coca, que bajo el slogan “Coca sí, Cocaína no”, el gobierno se comprometió a promover una industria de productos a base de la hoja de coca,³¹ aunque con poco éxito, como una estrategia de reducción de cultivos para uso ilícito.

Los informes en la actualidad se limitan a reseñar el comportamiento de esos espacios en términos del número de hectáreas de cultivos de uso ilícito, y una mirada fría y exclusivamente estadística la hora de seguir e informar sobre lo que sucede en esos territorios. En cambio, el SIMCI debería dar cuenta de la especificidad de las políticas para las áreas especiales (áreas protegidas, resguardos indígenas y territorios afrodescendientes) así como enfoques diferenciados en términos de género y población.

Para comunidades indígenas y territorios afros se requiere introducir un capítulo étnico y dar cuenta de los obstáculos y las disparidades que existen en estas poblaciones. Reconocer sus usos tradicionales y el derecho a tal uso, tiene que estar reflejado en los informes. Para ello, los informes deberían recoger las voces de las comunidades, es decir, para no violentar su autonomía y no reducirlas a meros informantes de datos para calcular rendimientos. Se requiere, para esto, un abordaje desde la base en el que las comunidades sean partícipes de los procesos tanto de sustitución de cultivos, así como de los proyectos de desarrollo alternativo.

Debido a que los informes son el único instrumento de UNODC para el control de los cultivos de uso ilícito, estos no pueden ser usados como insumo para proyectos de desarrollo. Asumir el desarrollo alternativo o la sustitución de cultivos en términos de instrumento para reducir áreas de siembras para uso ilícito es un enfoque que limita los balances de los problemas ambientales y que ignora los factores estructurales que han llevado a ciertas poblaciones a depender de los cultivos ilícitos como único medio de subsistencia. De allí la necesidad de reconocer los problemas socioeconómicos subyacentes asociado al modelo agrario. Los seguimientos de UNODC deben privilegiar indicadores sociales clave como el ordenamiento territorial y ambiental, la solución de conflictos de uso del suelo, el acceso a educación, salud, condiciones de vías de acceso, mercados, acceso a crédito, balance de las políticas públicas para el sector agropecuario en las zonas dependientes de cultivos de uso ilícito, investigación técnica y mejoras en la calidad de vida. Seguir en una obsesión de cifras, como hasta ahora, alrededor de las alzas y bajas de las áreas de cultivos de uso ilícito, es un despropósito que muestra las serias limitaciones de la estrategia de reducción de la oferta.

Por último, es necesario recordar los compromisos en términos de desarrollo alternativo y enfoque integrado que se adoptaron en la declaración política de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU, UNGASS 1998,³² para la eliminación de los cultivos de uso ilícito, y de la cual surgió el sistema de monitoreo. Retornar al objetivo inicial de UNGASS y aplicar los compromisos allí expuestos es esencial no sólo para la reducción de la oferta sino para la salvaguarda de los ecosistemas y las poblaciones más vulnerables que han sufrido el peso del prohibicionismo y la guerra contra las drogas.

En 2018, 100 empresas transnacionales representaban el 60 por ciento del capital acumulado en la economía de los océanos. De esas 100 empresasⁱ, un sorprendente 86 por ciento se dedicaba a actividades de extracción de gas y petróleo mar adentro y transporte marítimo. Con el objetivo de recuperar los niveles anteriores a la pandemia, se prevé que las inversiones de gas y petróleo mar adentro alcanzarán los US$ 155.000 millones este año, más del doble de las inversiones previstas en energía eólica mar adentro de aquí a 2025ⁱⁱ. Otros sectores también se están expandiendo rápidamente. El turismo de cruceros ha tenido un fuerte repunte y ahora permite a sus clientes elegir entre clases de yoga en el Polo Norte o acampar en las dunas de Qatar.ⁱⁱⁱ La acuicultura, ahora la industria alimentaria de más rápido crecimiento en el mundo, se ha vuelto un blanco de inversión lucrativo para fondos y especuladores que comercian bonos verdes o invierten en programas de “financiación sostenible de la deuda”.^iv

Sin embargo, en cuanto a la dinámica de inversión agregada, la sala de mando de la economía mundial de los océanos sigue estando fuertemente controlada por los sectores de la energía fósil y el transporte marítimo.

Estadísticas económicas e informes recientes sobre la economía de los océanos han pintado un panorama sombrío sobre el auge de un pequeño número de empresas transnacionales en un espacio del que dependen 3.000 millones de personas para su subsistencia. Pero eso no es todo. Las principales transnacionales del mundo están consolidando progresivamente el poder empresarial, lo que supone un fuerte aumento de varios cuasi oligopolios. Justo antes de la pandemia, el sector del transporte de contenedores se consolidó en tres mega alianzas. Juntas, controlan alrededor del 80 por ciento del comercio mundial de contenedores.^v Incluso en un momento en que las cadenas de suministro mundiales han estado bajo constante presión desde 2020, –lo cual provocó que muchos anunciaran el fin de la globalización tal como la conocíamos– la principal empresa de logística danesa, Maersk, anunció las mayores ganancias de su historia en el primer trimestre de 2022.^vi Esto fue precedido por un año en que se registraron más fusiones y adquisiciones empresariales que nunca antes en el mundo,^vii

impulsadas por inyecciones de los bancos centrales y adquisiciones gubernamentales financiadas por la deuda. Huelga decir que un porcentaje cada vez más reducido de mega transnacionales controla una proporción cada vez mayor de la economía de los océanos.

Sin embargo, quizá resulte aún más preocupante la cuestión de la participación accionaria y las vinculaciones entre empresas. Un examen detallado revela que las 100 principales empresas transnacionales están profundamente interconectadas entre sí, y ocultan estructuras de propiedad detrás de una compleja red de empresas matrices y subsidiarias registradas en centros financieros extraterritoriales especializados en el sector.^viii Asimismo, BlackRock, Vanguard y State Street –tan solo tres de las cinco mayores gestoras de activos del mundo, todas con sede en los Estados Unidos– tenían el 24% de las acciones de estas empresas. ^ix BlackRock, la indiscutida número 1, recientemente sobrepasó el límite de 10 billones de dólares en activos que gestiona^x. En comparación, se calculó que el producto interno bruto de la eurozona en 2020 fue de 13 billones de dólares.^x Esta notable acumulación de derechos de accionistas y conocimientos privilegiados permite a estas empresas establecer las condiciones en las cuales funciona la economía de los océanos y su trayectoria futura. Su dirección actual puede deducirse de la propuesta sobre el clima que BlackRock presentó a sus accionistas en 2022, en la que especifica que la empresa utilizará el poder de voto de los accionistas autorizados para priorizar sus intereses financieros de largo plazo y, al hacerlo “apoyará proporcionalmente menos [propuestas sobre el clima] en este período de asamblea anual que en 2021, dado que no consideramos que estén en consonancia con el interés financiero de largo plazo de nuestros clientes”. ^xi

Imagen de eridelrivero de Pixabay

Las repercusiones políticas de esta concentración extraordinaria de propiedad y control del capital no puede pasar inadvertida, en un año en que la ministra de Cooperación Internacional de Noruega ^xii ha denominado el “Súper Año de los Océanos”, un término utilizado por el Foro Económico Mundial en 2021

en referencia a que este año se celebrarán varias cumbres internacionales y empresariales sobre diferentes variaciones del tema de una economía de los océanos sostenible y el 40° aniversario de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM). En los últimos seis meses, ya se convocaron una serie de reuniones, entre las que se destacan la Cumbre Mundial del Océano de The Economist (evento virtual), la cumbre “Un Océano” en Brest y la cumbre “Nuestro Océano” en Palau. Como cabía esperar, un tema transversal ha sido la financiarización de la economía de los océanos y la expansión de las finanzas como una cura ostensible para los muchos males sociales y ecológicos del océano. La reciente Conferencia del Clube de Lisboa, por ejemplo, concluyó con las siguientes declaraciones reveladoras del Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los Océanos:

             “…confiamos en que lo fondos comenzarán a fluir a la escala necesaria para permitir la transición mundial hacia una verdadera economía azul sostenible…el dinero habla, y si el Director Ejecutivo de BlackRock dice que hay que aprovechar la corriente cuando es favorable, el viaje a nuestro destino de una economía de valor cero neto parece aún más auspicioso” .^xiii (Peter Thomson, Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los Océanos.)

La siguiente en la lista es la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas que se celebrará en Lisboa del 27 de junio al 1° de julio. El borrador final de la declaración de los líderes negociada antes de la conferencia refuerza una incursión aún más profunda en la financiarización de los océanos, alentada por los diversos eventos previos organizados por empresas. Entre sus diversas promesas, los líderes se comprometen a:

“explorar, elaborar y promover soluciones financieras innovadoras para impulsar la transformación hacia economías sostenibles basadas en los océanos […], incluido a través de asociaciones entre el sector público y privado e instrumentos del mercado de capital, […] así como incorporar los valores del capital natural marino en la adopción de decisiones y abordar las barreras al acceso a financiación”.^xiv

Sin embargo, mientras los gobiernos utilizarán los diversos eventos paralelos de la reunión para entablar vínculos más fuertes con los sectores empresarial y bancario en un intento por “curar el mar”, a los movimientos sociales les preocupa la tendencia sin precedentes hacia el “acaparamiento de los océanos”.^xv Muchos temen que a la magnitud de este acaparamiento se sume la captura empresarial de los procesos de adopción de decisiones en el sistema de las Naciones Unidas. ^xvi

Es así que se plantea la pregunta de cómo la presencia abrumadora de las empresas y los intereses financieros en la Conferencia afectarán la adopción democrática de decisiones en la gobernanza mundial de los océanos. Es decir, ¿cómo podemos interpretar la gran participación de actores que están a la vanguardia del actual entusiasmo de los “inversores azules” con la frontera oceánica “sin explotar”? ¿Su liderazgo ayudará a resolver las urgentes crisis ecológica, nutricional y social? ¿O podría, en cambio, facilitar la intensificación de la apropiación de recursos, la explotación impulsada por el valor para los accionistas y una marginación de las poblaciones que dependen de los océanos para su subsistencia? Y, por último, pero no menos importante: ¿podemos esperar que la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas aborde estas preguntas e inquietudes de manera significativa y equitativa que implique algo más que una nueva ronda de promesas de “lavado azul”?

La preparación de la conferencia ha llevado años. El proceso comenzó con una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas en mayo de 2019.^xvii La resolución establece las reglas del proceso preparatorio y la convocatoria de la conferencia, incluidas las oportunidades para que la sociedad civil pueda participar en la elaboración del programa de la conferencia. El Presidente de la Asamblea General creó una lista de actores no estatales que participarán en sesiones de planificación clave. Mientras que movimientos sociales y sindicatos son excluidos, empresas transnacionales, bancos, organizaciones conservacionistas y filantrópicas ocupan un lugar destacado en la lista.^xviii La resolución alienta además al “sector privado, las instituciones financieras, las fundaciones y otros donantes…a que apoyen los preparativos de la Conferencia mediante contribuciones voluntarias” como forma de cerrar la brecha de financiamiento para la Conferencia.^xix

En términos generales, la política excluyente que es parte del proceso es un testimonio de las limitaciones democráticas de la gobernanza de múltiples partes interesadas’^xx – un acontecimiento en la gobernanza mundial que los movimientos sociales han criticado desde hace tiempo porque destruye progresivamente los cimientos democráticos del sistema de las Naciones Unidas. En el período previo a la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, más de 1.000 movimientos y ONG de todo el mundo firmaron una carta para denunciar la toma de control de la cumbre por parte de las empresas:

“La Cumbre de Sistemas Alimentarios de las Naciones Unidas no se basa en el legado de las Cumbres mundiales [de las Naciones Unidas] sobre la alimentación  anteriores, que dieron lugar a la creación de mecanismos de gobernanza alimentaria globales, innovadores, inclusivos y participativos basados en los derechos humanos…La próxima Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios es un ejemplo ilustrativo de cómo las plataformas impulsadas por las empresas, en estrecha cooperación con gobiernos afines y funcionarios de la ONU de alto nivel, tienen la intención de utilizar las Naciones Unidas para apoyar y legitimar una transformación de los sistemas alimentarios favorable a las empresas, mientras promueven al mismo tiempo, nuevas formas de gobernanza de múltiples partes interesadas para consolidar aún más la influencia corporativa en las instituciones públicas a nivel nacional y de la ONU”^xxi

Se prevé que la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas que se celebrará en Lisboa, al igual que su precursora en 2017, producirá un torrente de compromisos voluntarios. En la última conferencia se realizaron más de 1.400 compromisos, por lo que fue prácticamente imposible realizar un seguimiento coherente, y mucho menos independiente, de ellos. Se suponía que estos compromisos contribuirían al resultado del “beneficio triple” de la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la ONU, es decir, beneficioso para la economía, el medio ambiente y las personas. Un estudio de la División de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas sugiere que las promesas financieras suman un total de 25.000 millones de dólares para programas multianuales.^xxii Si bien inicialmente parece ser una gran suma de dinero, no es nada en comparación con la magnitud de las inversiones en proyectos tradicionales de “economía marrón de los océanos”, que mantienen el statu quo. Por ejemplo, ExxonMobile acaba de anunciar su objetivo de canalizar 10.000 millones de dólares en una única expedición de exploración en alta mar, frente a la costa de Guyana.^xxiii

No obstante, también hay razones de peso para dudar que quienes realicen promesas esta vez estén a la altura de estas nobles aspiraciones. El análisis de las Naciones Unidas reconoce que la naturaleza diversa de los compromisos plantea algunos desafíos para el seguimiento y la vigilancia, y que no hay mecanismos para garantizar que los compromisos no afectarán negativamente a otras iniciativas y partes interesadas, por ejemplo, las personas más vulnerables, o para asegurar la participación de grupos subrepresentados.^xxiv La idea de los compromisos voluntarios para lograr los objetivos de desarrollo sostenible no es nueva. Los “compromisos de múltiples partes interesadas” para el desarrollo sostenible se presentaron en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 como un mecanismo para complementar los compromisos asumidos por los Estados Miembros de las Naciones Unidas.^xxv

Sin embargo, tras 20 años, aún no hay un instrumento que asegure que estos compromisos voluntarios contribuirán a la Agenda de Desarrollo Sostenible; el seguimiento sigue siendo un gran desafío; y si bien los montos totales comprometidos pueden parecer llamativos, siguen siendo insignificantes en comparación con los programas de inversión de las empresas transnacionales más grandes.

Gobiernos, líderes empresariales, organizaciones filantrópicas, ONG ambientalistas y otros se reunirán en Lisboa bajo la consigna de Aumentar la acción por el océano basada en la ciencia y la innovación para la implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 14.^xxvi

Entre los temas que se discutirán figuran la pesca, la acuicultura, la compensación de las emisiones de carbono, las zonas marinas protegidas y la energía renovable. Sin embargo, el gran tema que no se menciona –el gas y el petróleo– y otros desarrollos que han enfrentado oposición, como la minería costera y en alta mar, quedaron relegados al programa de los eventos paralelos. Además, la participación de los movimientos sociales será marginal; muchas organizaciones de la sociedad civil de diversas partes del mundo han tenido dificultades para participar. Si bien los movimientos de pescadores han sido invitados, las profundas asimetrías de poder e información entre estas mayorías marginadas, en un extremo de la mesa, y los actores estatales y empresariales, en el otro, sugiere que su presencia servirá simplemente para cumplir el requisito de participación.

Global Justice Association tweet @GlobJustAssoc

Los movimientos sociales están entre la espada y la pared: tienen la opción de participar –y, al hacerlo, brindar legitimidad a la conferencia y a su carácter de espacio con múltiples partes interesadas– o boicotearla, oponerse o defender su posición desde “fuera”. Debido a las lealtades de los medios empresariales, esta última opción claramente acarrea el riesgo de que sean ignorados o dejados de lado por “no colaborar”. En este sentido resulta elocuente, por ejemplo, la cobertura fragmentada del Tribunal Internacional de los Pueblos sobre el Impacto de la Economía Azul, que tuvo lugar en 2020 en seis países del océano Índico.^xxvii

Esta serie de tribunales proporcionaron documentación detallada, incluidos testimonios de testigos, sobre los efectos devastadores del reciente expansionismo de la economía azul en las poblaciones costeras y los pescadores; temas que están prácticamente ausentes del proyecto de declaración de los líderes de la Conferencia de 2022.

En la Conferencia sobre los Océanos de 2017, los dos principales movimientos mundiales de pescadores –el Foro Mundial de Pueblos Pescadores y el Foro Mundial de Pescadores y Trabajadores de la Pesca–, que representan a más de 100 organizaciones de pescadores y a 20 millones de personas que dependen del sector en todo el mundo, afirmaron que la trayectoria actual era un llamamiento claro al “acaparamiento de los océanos”, es decir, la captura por parte de actores poderosos de la adopción de decisiones fundamentales, incluido el poder de decidir cómo y para qué se utilizan, conservan y gestionan los recursos.^xxviii No obstante, decidieron no participar en la última conferencia, y resumieron el dilema en una declaración conjunta:

“En los últimos 25 años, se ha producido una transición progresiva del modelo de gobernanza basado en los derechos humanos, en el cual los Estados tenían obligaciones frente a los titulares de derechos humanos (es decir, la población), hacia un sistema poco definido basado en ‘asociaciones’ facilitado mediante diálogos de ‘múltiples partes interesadas’’^xxix

Las observaciones anteriores plantean una cuestión muy antigua que ahora se ha visto especialmente agravada: ¿cómo y quién debería gobernar los océanos? ¿Es función de las Naciones Unidas seguir procurando forjar asociaciones de ‘partes interesadas’ mediante compromisos voluntarios? ¿O deberían los Estados Miembros de las Naciones Unidas retirarse de la gobernanza de múltiples partes interesadas y volver a priorizar los acuerdos negociados entre Estados que reivindican los principios de la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos? Al intentar responder a estas preguntas, es importante tener en cuenta la distinción fundamental entre parte interesada o “titular de un interés” y titular de derechos. Lo primero significa un enfoque en el cual quien pueda afirmar que tiene un “interés” en el proceso podrá hablar en nombre de un grupo de múltiples partes interesadas. Mientras que los titulares de derechos son quienes consideran que la realización de sus derechos humanos está fundamentalmente vinculada a su derecho respecto del espacio y los recursos costeros y marinos, definido de manera social y consuetudinaria.^xxx Tomar en serio la situación piramidal y oligopólica de la economía mundial de los océanos implica necesariamente que el enfoque de gobernanza de múltiples partes interesadas adoptado en la conferencia de 2022 contribuirá a consolidar políticamente las desigualdades económicas en detrimento de los titulares de derechos que son marginados.

En lugar de que los jefes de Estado se reúnan para apoyar las propuestas del sector privado, la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas debería facilitar diálogos abiertos y transparentes que reconozcan adecuadamente a quienes pueden verse perjudicados como consecuencia de la concentración de poder en la economía de los océanos. Para empezar, esto podría implicar un regreso al espíritu de las negociaciones previas a la Convención sobre el Derecho del Mar en las décadas de 1970 y 1980, donde se lograron acuerdos entre Estados y alianzas estatales sobre un gran número de asuntos políticos, económicos y ecológicos, y donde la presencia de movimientos de liberación y observadores de la sociedad civil era más que el simple cumplimiento de un requisito. La negociación actual de un instrumento vinculante para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de áreas situadas fuera de la jurisdicción nacional –el Tratado sobre la Diversidad Biológica en las Zonas Marinas Situadas Fuera de la Jurisdicción Nacional– podría haber reavivado este espíritu. Sin embargo, más allá de poner al descubierto problemas de transparencia en su última reunión de marzo de 2022 –de la que se excluyó a los observadores– también ilustra otro problema: el de la fragmentación de la gobernanza de los océanos. ^xxxi

Nuevos procesos a menudo reemplazan a los acuerdos existentes, dividiendo el océano en un sinfín de dominios ecológicos y políticos que requieren una enormidad de recursos para su seguimiento y documentación.

El resultado es una arquitectura de gobernanza poco transparente que ofrece mayor espacio de maniobra a empresas transnacionales y grupos de múltiples partes interesadas técnicamente bien informados, mientras que no permite que las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales sigan el ritmo. Para algunos sectores, la opción más prudente sería fortalecer los acuerdos vigentes. En el contexto de la pesca, por ejemplo, la adopción de decisiones debería regresar al ámbito de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el órgano de las Naciones Unidas donde inicialmente se negociaron y aprobaron las Directrices Voluntarias para Lograr la Sostenibilidad de la Pesca en Pequeña Escala. De hecho, los movimientos de pescadores han dicho que estas “directrices en sí mismas se basan en los principios básicos de las Naciones Unidas de justicia, respeto, derechos humanos, tolerancia y solidaridad y en las normas y principios internacionales de derechos humanos”. Los movimientos han reiterado la importancia de tomar en serio las Directrices, así como otros instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas:

‘Su elaboración [de las directrices] se parece a un proceso legítimo, democrático liderado a nivel nacional, y las propias directrices se basan en los principios básicos de las Naciones Unidas de justicia, respeto, derechos humanos, tolerancia y solidaridad, y en las normas y principios internacionales de derechos humanos. Expresamos nuestro reconocimiento y agradecimiento a la gestión de la FAO en el proceso de elaboración de las Directrices de Pesca en Pequeña Escala’^xxxii

WORLD ECONOMIC FORUM/swiss-image.ch/Photo Michael Buholzer (CC BY-NC-SA 2.0)

Cada año, el control de la economía mundial de los océanos se está consolidando aún más en manos de menos empresas transnacionales e instituciones financieras, que son más grandes que nunca. Resulta evidente que la concentración de influencia económica provoca una centralización del control del espacio, la tecnología y la propiedad intelectual marítimos que profundiza las contradicciones económicas.^xxxiii

Tras decenios de fusiones y adquisiciones, el 60 por ciento de las actividades económicas ahora está en manos de apenas 100 empresas, mientras que los mayores ingresos se concentran en el sector del gas y el petróleo, seguido por el sector del transporte marítimo –incluidas las actividades portuarias–, el turismo, la pesca industrial y la energía eólica en alta mar. Las nuevas inversiones de gran escala en la economía de los océanos por parte de las empresas transnacionales de mayor valor, como Saudi Aramco, Petrobas o ExxonMobile, con el apoyo de los principales gestores de activos, se suman a la fuerte presión sobre los recursos y a la mayor competencia por el espacio marítimo. Es dentro de este proceso de reinversión del capital y acumulación centrada en los accionistas que los pescadores de pequeña escala, las poblaciones costeras y asalariadas son excluidas de la participación económica y la adopción de decisiones, y muchas pierden acceso a los espacios de los que depende para su subsistencia.

En un aparente desconocimiento de esta realidad económica, al invitar a las “partes interesadas”, la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas crea la ilusión de que ambas partes están en el mismo nivel. Mediante la adopción de un enfoque de múltiples partes interesadas, la conferencia intenta promover los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, alentando a los participantes a proclamar compromisos voluntarios. Sin embargo, mientras que la conferencia puede ser histórica en cuanto a los compromisos financieros, aún queda por verse si logrará cumplir el programa de los ODS de “no dejar a nadie atrás”. Teniendo en cuenta que aún no existe un mecanismo funcional para garantizar el cumplimiento de los compromisos y que el seguimiento sigue siendo un gran desafío, no parece muy probable que la próxima ronda de compromisos voluntarios contribuya a respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos y las necesidades económicas de la mayoría.

Cuando el Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los Océanos este año elevó las expectativas para la Conferencia de Lisboa, al citar al Director Ejecutivo de BlackRock de que había que aprovechar la corriente cuando es favorable,^xxxiv también reafirmó la fe de la conferencia en la gobernanza de múltiples partes interesadas y los compromisos voluntarios. Sin embargo, más de 1.000 movimientos y ONG advirtieron sobre los peligros de esta trayectoria en una carta en la que condenaron una conferencia similar de las Naciones Unidas en 2021, en la que hacían referencia al impulso de las Naciones Unidas de “…una gobernanza de múltiples partes interesadas para consolidar aún más la influencia corporativa en las instituciones públicas a nivel nacional y de la ONU”.^xxxv

Para que la gobernanza de los océanos sea justa y transparente, el primer paso fundamental será reconocer los desequilibrios económicos de la economía mundial de los océanos y la consiguiente distribución del poder político. Asegurar que la Conferencia sobre los Océanos de las Naciones Unidas no se convierta en otra oportunidad para el lavado azul dependerá, entonces, de que los líderes estatales y otros responsables de la adopción de decisiones resuelvan de manera urgente las deficiencias profundas del proceso político actual.

By 2018, 100 transnational corporations (TNCs) accounted for 60% of the capital accumulated in the ocean economy. Offshore oil and gas and shipping alone accounted for a staggering 86% of these 100 corporations.ⁱ Poised to regain pre-pandemic levels, offshore oil and gas investments are predicted to reach USD 155 billion this year, more than double the anticipated investments in offshore wind energy by 2025.ⁱⁱ Other sectors are also rapidly expanding. Cruise tourism is on a strong rebound, letting clients choose between yoga classes at the North Pole and camping in the Qatari dunes.ⁱⁱⁱ Aquaculture, now the world’s fastest growing food industry, has become a lucrative investment target for funds and speculators trading green bonds or betting on ‘sustainable debt financing’ schemes.^iv In terms of aggregate investment dynamics, however, the steering room of the global ocean economy remains firmly controlled by the fossil energy and shipping sectors.

Recent economic statistics and reports on the ocean economy have cast a sobering light on the rise of a small number of TNCs over a space on which roughly 3 billion people depend for their livelihoods. But even this not enough. Among the top global TNCs, corporate power is gradually consolidating, marking a sharp rise of several quasi-oligopolies. Just before the pandemic, the container shipping sector consolidated into three mega alliances, together commanding about 80% of global container trade.^v And even as global supply chains came under sustained pressure since 2020 – leading some to herald the end of globalisation as we knew it – the Danish logistics frontrunner Maersk announced its highest-ever earnings for the first quarter of 2022.^vi Not least for Maersk, this follows a record year of global mergers and acquisitions,^vii propelled by central bank injections and debt-funded government buyouts. Needless to say, the proportion of the ocean economy controlled by a dwindling number of mega TNCs is even further on the rise.

But perhaps of greater concern is the question of equity ownership and interlocking connections. A close look reveals that the top 100 TNCs are deeply interlaced with each other, masking ownership structures behind a complex web of parents and subsidiaries registered in industry-specialised offshore financial centres.^viii Moreover, BlackRock, Vanguard and State Street – just three of the world’s five largest asset managers, all US-headquartered – accounted for 24% of the shares in these corporations. ^ix BlackRock, the undisputed number 1, recently broke the 10 trillion USD mark in assets under its management.^x For comparison, the combined gross domestic product (GDP) of the Eurozone in 2020 was gauged at USD 13 trillion. Such stark amassing of shareholder rights and insider knowledge permits these firms to define the terms and conditions under which much of the ocean economy operates and the future course it charts. The current direction of this course can be gleaned from BlackRock’s 2022 climate-related shareholder proposal, which specifies that BlackRock will use its authorised shareholder voting power to prioritise long-term financial interests, and in doing so ‘support proportionately fewer [climate proposals] this proxy season than in 2021, as we do not consider them to be consistent with our clients’ long-term financial interest’. ^xi

Image by eridelrivero from Pixabay

The political implications of this extraordinary concentration of capital ownership and control cannot be overlooked in a year that the Norwegian minister of International Cooperation ^xii has called the ‘Ocean Super Year’, a term dubbed by the World Economic Forum in 2021; a reference to several large international and corporate summits on variations on the theme of a sustainable ocean economy and the 40^th anniversary of the UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). During the past six months, a slew of meetings has already been convened, most prominently The Economist’s World Ocean Summit (virtual event), the One Ocean Summit in Brest and the Our Ocean Conference in Palau. Unsurprisingly, a cross-cutting topic has been the financialisation of the ocean economy and the expansion of finance as an ostensible cure for the ocean’s many ecological and social ailments. The recent Clube de Lisboa Conference, for example, was concluded with instructive remarks by the UN Secretary-General’s Special Envoy for the Ocean:

‘…we are confident finance will start flowing at the scale necessary to enable global transition to a truly Sustainable Blue Economy… money talks, and if the CEO of BlackRock speaks in favour of taking the current while it serves, the voyage to our destination of a net zero economy is looking ever more auspicious’.^xiii (Peter Thomson, UN Special Envoy for the Ocean.)

Next in line is the UN Ocean Conference to be held in Lisbon from 27 June to 1 July. The final draft of the leaders’ declaration negotiated ahead of the conference buttresses a further dive into ocean financialisation, as encouraged by the various corporate run-up events. Among a range of promises, leaders commit to:

‘[e]xplore, develop and promote innovative financing solutions to drive the transformation to sustainable ocean-based economies, and the scaling up of nature-based solutions[…], including through public-private sector partnerships and capital market instruments,[…], as well as mainstream the values of marine natural capital into decision-making and address barriers to accessing financing’.^xiv

Yet, while governments will use the meeting’s many side events to forge stronger ties with the business and banking sectors in a bid to ‘cure the sea’, social movements are alarmed about an unparalleled round of ‘ocean grabs’.^xv The scale of these grabs, many fear, is compounded by a corporate capture of decision-making processes within the UN system. ^xvi Looming large is thus the question of how the overwhelming presence of business and financial interests at the Conference will affect democratic decision-making in global ocean governance. In other words, how can we interpret the prominent participation of actors that are simultaneously at the forefront of the current ‘blue investor’ frenzy around the ‘untapped’ ocean frontier? Will their leadership help to resolve urgent ecological, nutritional and social crises? Or, might it rather facilitate an intensification of resource enclosures, shareholder-value driven exploitation, and a marginalisation of populations who depend on the oceans for a living? And, last but not least: can we expect the UN Oceans Conference to tackle these questions and concerns in a meaningful and equitable way that amounts to more than a new round of ‘blue washing’ pledges?

The conference has been years in the making. The process was initiated by a UN General Assembly resolution in May 2019.^xvii The resolution sets out the rules for the preparatory process and the convening of the conference, including the opportunities for civil society to potentially shape the conference agendas. A list of non-state actors to be involved in key planning sessions was drawn up by the President of the General Assembly. Whereas this list excludes established social movement and labour unions, TNCs, banks, conservationist and philanthropic organisations feature prominently.^xviii The resolution also encourages ‘… the private sector, financial institutions, foundations and other donors… to support the preparations for the Conference through voluntary contributions’ as a means to plug the funding gap for the conference.^xix

In general terms, the exclusionary politics written into this process testify to the democratic limitations of ‘multi-stakeholderism’^xx – a development in global governance that social movements have long criticised as gradually dismantling the democratic foundations of the UN system. In the lead-up to the 2021 UN Food Systems Summit, for instance, over 1,000 movements and NGOs from across the world signed a letter denouncing the corporate takeover of the summit:

‘The UN Food Systems Summit is not building on the legacy of past [UN] World Food Summits, which resulted in the creation of innovative, inclusive and participatory global food governance mechanisms anchored in human rights… The upcoming Food Systems Summit is an illustrative example of how corporate-driven platforms in close cooperation with like-minded governments and high-level UN Officials intend to use the United Nations for supporting and legitimizing a corporate-friendly transformation of food systems while promoting at the same time new forms of multistakeholder governance to further consolidate corporate influence in public institutions at national and UN level.’^xxi

Following in the footsteps of its 2017 precursor, the UN Ocean Conference in Lisbon is expected to produce a torrent of voluntary commitments. More than 1,400 such commitments were made at the last conference, making it nearly impossible to track them coherently, let alone independently. These commitments were supposed to contribute to the ‘triple win’ bottom line of the UN Sustainability Agenda: simultaneously beneficial to the economy, the environment and the people. A study by the UN Division for Sustainable Development suggests that the financial pledges amount to an aggregate of USD 25 billion for multi-year programmes. ^xxii While this might initially appear to be a huge sum of money, it pales in comparison with the magnitude of investments that preserve the status quo in traditional ‘brown ocean economy’ projects. For example, ExxonMobile just announced its aim to channel USD 10 billion in a single off-shore oil exploration venture off the coast of Guyana.^xxiii

That said, there are also strong reasons to doubt those making pledges this time will succeed in living up to these noble aspirations. The UN analysis acknowledges ‘the diverse nature of the commitments presents certain challenges for follow-up and monitoring’ and that there are no mechanisms for ensuring commitments ‘…[will not] have negative impacts on other initiatives and stakeholders, for example those most vulnerable’ or for ensuring the participation of under-represented groups.^xxiv The idea of voluntary commitments to achieve sustainability goals is nothing new. ‘Multi-stakeholder commitments’ for sustainable development was introduced at the 2002 World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg as a mechanism to complement the commitments made by the UN member states.^xxv Yet, after 20 years of these voluntary commitments, there is essentially still no instrument to ensure these will contribute to the sustainability agenda; monitoring remains a major challenge; and while the total amounts committed might appear impressive, they remain insignificant compared to the investment agendas of the largest TNCs.

Governments, business leaders, philanthropic organisations, environmental NGOs and others will meet in Lisbon under the banner of ‘Scaling up ocean action based on science and innovation for the implementation of Goal 14’.^xxvi The issues they will discuss span from fisheries, aquaculture, carbon off-setting, and marine protected areas to renewable energy. However, the biggest elephant in the room – oil and gas – and other highly contested developments, such as coastal and deep-sea mining, were relegated to the side-event agenda. Furthermore, the participation of social movements will be marginal, with civil society organisations (CSOs) from many parts of the world struggling to participate. While some fisher movements have been invited, the profound asymmetries of power and information between these marginalised majorities at ‘one end of the table’, and the corporate and state actors at the other, suggests that their presence will merely serve to tick the ‘participatory’ box.

Global Justice Association tweet @GlobJustAssoc

Social movements are caught between the devil and, literally, the deep blue sea, with the option to either participate – and in so doing add legitimacy to the conference and its multi-stakeholder character, or to boycott, resist, or advocate from the ‘outside’. Given existing corporate media allegiances, the latter clearly entails the risk of being ignored or dismissed as ‘non-cooperative’. Telling in this is respect was, for instance, the piecemeal coverage of the International Peoples’ Tribunal on the Impact of the Blue Economy held across six Indian Ocean countries in 2020.^xxvii This series of tribunals provided in-depth documentation, including witness testimony, of the devastating effects borne by coastal populations and fishers through the recent blue economy expansionism; issues which are almost entirely absent from the 2022 leaders’ draft declaration.

At the 2017 Ocean Conference, the two leading global fisher movements – the World Forum of Fisher Peoples (WFFP) and the World Forum of Fish Harvesters and Fish Workers (WFF) – which represent over 100 fisher organisations and 20 million people who depend on the sector from all over the world, maintained that the current course was a clear call for ‘ocean grabbing’: the capturing of control by powerful actors over crucial decision-making, including the power to decide how and for what purposes resources are used, conserved and managed’.^xxviii Notwithstanding, they opted to not participate in the last conference, summing up the dilemma in a joint statement:

‘Over the past two and a half decades, there has been a gradual shift away from a human-rights based governance model with the states as duty-bearers who have obligations vis-à-vis human rights holders (i.e. the people), towards a much more vague system based on ‘partnerships’ facilitated through ‘multistakeholder’ dialogues.’^xxix

The preceding observations raise an age-old yet now particularly acute question: how and by whom should the oceans be governed? Is it the role of the UN to continue the pursuit of ‘stakeholder’ partnerships through voluntary commitments? Or should the UN member states retreat from multi-stakeholderism and re-prioritise negotiated agreements between state parties that reclaim the principles of the UN Charter and the Universal Declaration of Human Rights (UHDR)? In addressing these questions, it is important to take into consideration the crucial distinction between ‘stakeholders’ and rights-holders. The former signifies an approach in which whoever can assert a ‘stake’ in the process will be able to speak in the name of a multi-stakeholder group. Conversely, rights-holders encompass those, for whom the realisation of their human rights is inextricably linked to their customary and socially defined claims to coastal and marine space and resources.^xxx Taking the pyramidical and oligopolistic state of the global ocean economy seriously necessarily means that the multi-stakeholder approach adopted by the 2022 conference will help politically entrench economic inequalities at the expense of marginalised right holders.

Rather than heads of state congregating to endorse the propositions fed them by private-sector run-up gigs, the UN Ocean Conference should facilitate open and transparent dialogues that adequately acknowledge those who stand to lose from the concentration of power in the ocean economy. For starters, this could be a return to the spirit of the negotiations leading up to the UNCLOS in the 1970 and 1980s, where compromises on a large number of political, economic and ecological fronts were brokered between states and state alliances, and where the presence of liberation movements and civil society observers was more than a box-ticking exercise. The ongoing negotiation of a binding instrument for the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction – the BBNJ Treaty – could have revived this spirit. But apart from revealing transparency issues at its latest meeting in March 2022 – from which observers were excluded – it also exemplifies another issue, that of ocean governance fragmentation. ^xxxi New processes often overwrite existing arrangements, dividing up the ocean into myriad ecological and political domains that require immense resources to document and monitor.

The result is an obscure governance architecture that both lends technically well-informed TNCs and multi-stakeholder groups extra manoeuvring space, while overstraining the ability of CSOs and social movements to keep pace. For certain sectors, the most prudent choice would be to reinforce existing arrangements. In the context of fisheries, for instance, decision-making should be brought back to the Food and Agriculture Organization (FAO), the UN body where the UN Voluntary Guidelines on Securing Sustainable Small-Scale Fisheries (VGSSF) were originally negotiated and endorsed. Indeed, fisher movements have articulated these ‘guidelines themselves build on the core UN principles of justice, respect, human rights, tolerance and solidarity and international human rights standards and principles’. The movements have reiterated the importance of taking seriously the VGSSF and other UN human rights instruments:

‘Their [VGSSF] development resembles a legitimate, democratic country-led process, and the guidelines themselves build on the core UN principles of justice, respect, human rights, tolerance and solidarity and international human rights standards and principles. We express our recognition and appreciation of the stewardship of the FAO in the process of developing the SSF Guidelines.’^xxxii

WORLD ECONOMIC FORUM/swiss-image.ch/Photo Michael Buholzer (CC BY-NC-SA 2.0)

Each year, control of the global ocean economy is being further consolidated in the hands of fewer and ever-larger TNCs and financial institutions. Naturally, the concentration of economic clout results in a centralisation of control over maritime space, technology and proprietary knowledge that intensifies economic contradictions.^xxxiii Through decades of mergers and acquisitions, 60% of the economic activities are now in the hands of just 100 companies, while in terms of revenues the oil and gas sector is followed by shipping – including port activities – tourism, industrial fisheries and offshore wind energy. New large-scale investments by the highest valued TNCs in the ocean economy such as Saudi Aramco, Petrobas or ExxonMobile, and backed by the leading asset managers, add to the already intense pressure on resources and heighten competition over maritime space. It is within this process of capital re-investment and shareholder-focused accumulation that small-scale fishers, wage labour and coastal populations are being squeezed out from economic participation and decision-making, with many losing access to the spaces upon which their livelihoods depend.

In an apparent neglect of this economic reality, the UN Ocean Conference creates the illusion that both sides are at the same level when appointed ‘stakeholders’ are invited to the table in Lisbon. By endorsing a multi-stakeholder approach, the conference seeks to advance the UN sustainability goals, encouraging participants to proclaim voluntary commitments. Yet, while the conference may well be record-breaking in terms of financial pledges, it remains to be seen whether these will achieve the SDG agenda to ‘leave no-one behind’. Keeping in mind that there is still no functional mechanism for ensuring the adherence to commitments and that monitoring remains a major challenge, odds are low that the coming round of voluntary commitments will contribute to respecting, protecting and fulfilling the human rights and economic needs of the majority.

When the UN Special Envoy for the Ocean earlier this year raised high expectations for the Lisbon conference, with his reference to ‘the CEO of BlackRock speak[ing] in favour of taking the current while it serves’,^xxxiv he also reaffirmed the conference’s faith in multi-stakeholderism and voluntary commitments. But this course is precisely what over 1,000 movements and NGOs warned against in their letter condemning a similar UN conference in 2021, referring to the UN’s push for ‘… multistakeholder governance to further consolidate corporate influence in public institutions at national and UN level’.^xxxv For ocean governance to become a fair and transparent development, recognising the economic imbalances within the global ocean economy and the resultant distribution of political power will be the essential first step. Making sure that the UN Ocean Conference does not become just another major blue-washing occasion will therefore depend on state leaders and other decision-makers urgently addressing the deep-seated flaws in the current political process.

Este artículo se centra en el papel que ha desempeñado el programa de titulación de tierras del Estado colombiano como ayuda para que las comunidades sustituyan sus cultivos de drogas ilícitas por alternativas lícitas. La autora entrevistó a más de 80 campesinos de comunidades que en el pasado fueron productoras de coca, en los departamentos de Putumayo, Caquetá, Cauca y Nariño, y realizó 30 entrevistas a dirigentes del sector.

La violencia que acompaña a la erradicación forzada de cultivos de coca en Colombia es devastadora y costosa. Las fumigaciones aéreas con glifosato y los enfrentamientos entre el Ejército y los grupos armados que procuran proteger el tráfico de drogas ilícitas tienen consecuencias desastrosas para todas las personas que conviven en sus comunidades con los cultivadores de coca. Y no existe evidencia de que esta opción económica y políticamente costosa siquiera funcione. La producción de cocaína sigue en auge en Colombia, a pesar de los esfuerzos por reducir la cantidad de plantaciones de coca y la superficie de tierra destinada a ese fin. En 2020, la producción de cocaína creció un 8 % en Colombia, aunque la superficie dedicada al cultivo de coca se redujo un 7 %.1

Por lo tanto, las autoridades políticas que insisten en que la solución más evidente para el comercio de drogas ilícitas es la reducción de la oferta de cultivos de coca deberían considerar darle más énfasis a una estrategia que no sea punitiva.

Colombia gasta alrededor de 1300 millones de pesos colombianos (unos 270 millones de dólares estadounidenses calculados con la tasa de cambio a la fecha) por año para incentivar a los agricultores a cambiar voluntariamente sus cultivos de drogas ilícitas por alternativas lícitas. El cálculo de esos costos es complejo porque existen diferentes estimaciones sobre el precio del glifosato y su eficacia, y algunas cifras oficiales incluyen los costos de seguridad asociados a los esfuerzos de erradicación.2 Sin embargo, esta parece una suma muy moderada cuando la comparamos con los 8000 millones de pesos gastados en el intento de erradicar por la fuerza estos cultivos ilícitos.

El argumento a favor de una mayor inversión en los programas de Desarrollo Alternativo sería más convincente si su porcentaje de éxito fuera más notable e indiscutible. Menos de la mitad de los esfuerzos de Colombia dirigidos a alentar a los agricultores a abandonar pacíficamente sus cultivos de coca han sido efectivos. Por ejemplo, entre 2006 y 2015, aproximadamente un tercio de la tierra utilizada para la producción de coca recibió algún tipo de inversión para alentar a los campesinos a pasarse a formas lícitas de agricultura. De esa superficie, solo cerca del 40 % se mantenía sin cultivos de coca tres años después. Aun así, en parte de esas tierras también se aplicaron programas de erradicación forzada, por lo que cuesta discernir si los incentivos positivos fueron el motivo de que no se volviera a sembrar coca en ese lapso de tres años.

Otro motivo por el que no se favorece el Desarrollo Alternativo y sí la guerra contra las drogas es que no es tarea sencilla hallar la mejor manera de motivar a los agricultores para que reemplacen voluntariamente sus cultivos de drogas ilícitas. Los subsidios a corto plazo mediante proyectos específicos pueden resultar atractivos en el ámbito local, pero sin inversión en infraestructura, acceso a los mercados y los servicios públicos no producen resultados duraderos. Algunos argumentan que inyectar dinero en comunidades pobres sin abordar problemas de desarrollo más amplios puede ser aún más problemático. Esto puede generar incentivos perversos para aquellos campesinos que procuran cumplir los requisitos para recibir los subsidios. Puede agriar la relación del Estado con los cultivadores considerados no aptos para los subsidios y, posiblemente, impulsarlos a cultivar coca en su lugar. Son pocos los agricultores preparados para renunciar a los altos rendimientos inmediatos que ofrecen los cultivos de coca, mientras esperan que inversiones a largo plazo en las tierras les brinden una salida realista del comercio ilícito.

Es cierto que las autoridades han recorrido un largo camino desde la concepción del Desarrollo Alternativo en la década de 1960, cuando se pagaba en efectivo a los campesinos de amapola en Tailandia. En el mejor de los casos, esta estrategia logró trasladar gradualmente la producción de opio a otros lugares, específicamente a Myanmar. En Colombia hubo varios intentos de introducir diseños de programas de Desarrollo Alternativo más avanzados que las simples transferencias de efectivo. Quizás los más conocidos sean el Programa Familias Guardabosques (que funcionó hasta 2013) y Proyectos Productivos (hasta 2016). Ambos fueron bien vistos, ya que combinaron programas de transferencias condicionadas de efectivo con inversiones en infraestructura y proyectos de capacitación. Pero dados los crecientes niveles de producción de coca en todo el país, el éxito de estos programas podría considerarse fugaz y en gran medida ineficaz a largo plazo.

De esta manera, las autoridades siguen buscando la mejor manera de apoyar a los agricultores de coca para que puedan construir medios de vida viables y duraderos en la agricultura lícita. Un enfoque relativamente novedoso para el Desarrollo Alternativo es el de otorgarles títulos de propiedad de la tierra a los cultivadores de drogas ilícitas. El mecanismo por el cual los títulos de propiedad evitarían que los productores cultiven coca en el futuro aún no se ha determinado. Sin embargo, es una política que se ha utilizado en Afganistán, Perú y Bolivia, y ahora en Colombia. Entre 2015 y 2018, Colombia invirtió 4,7 millones de dólares en el envío de equipos de abogados y topógrafos a comunidades productoras de coca en los departamentos de Antioquia, Cauca, Putumayo y Nariño, con el fin de medir las parcelas de los agricultores y actualizar o expedir sus documentos de registro de tierras. Hay incertidumbre sobre el impacto del programa Formalizar para Sustitutir en ese período, con unos estimados bajos de 1300 familias beneficiadas por la transferencia formal de la propiedad de la tierra, al igual que estimados altos de 7000 familias beneficiadas. En algunos lugares se trató de tierras clasificadas como baldíos, es decir, tierras de propiedad estatal en sitios remotos, que fueron privatizadas. En otros sitios, las tierras ya eran parcelas de propiedad privada que se fragmentaron y cambiaron de propiedad de manera informal, y gradualmente quedaron desfasadas del registro de propiedad.

La evidencia que indicaría que la titulación de tierras disuade a los agricultores de cultivar coca en Colombia no es concluyente. Un estudio realizado por Muñoz-Mora, Tobón y d’Anjou en 2018 halló una relación negativa entre los títulos de propiedad de la tierra y la superficie dedicada a la producción de coca en el país. Pero estos resultados se basan en una muestra de 192 municipios, que constituyen un 17 % del total de 1123 municipios a nivel nacional, donde el Estado de derecho y la presencia estatal era más fuerte porque allí se aplicaron políticas del Plan Colombia durante ese período y, por lo tanto, estuvieron más expuestos a la vigilancia y aplicación de la ley. La correlación entre los derechos de propiedad informal y la producción de drogas ilícitas en estos municipios no es muy informativa ya que aproximadamente el 65 % de las tierras rurales de Colombia son de propiedad informal.3 Y más del 40 % de los pequeños productores rurales, que generan el 70 % de la producción agrícola lícita de Colombia, no tienen títulos de propiedad de la tierra.4 Por lo tanto, es posible que este estudio sobrestime la importancia que tiene la titulación de las tierras para el éxito de la agricultura lícita.

Mi investigación se enfocó en una mejor comprensión, desde la perspectiva de los excultivadores de coca, del papel que tiene la titulación de tierras (si es que existe) para ayudarlos a pasarse a alternativas lícitas de la coca. A continuación, describiré la manera en que, primero, concebí una hipótesis del mecanismo por el cual los títulos de propiedad de la tierra podrían apoyar el Desarrollo Alternativo, y luego realicé una extensa investigación de campo para comprobar esa hipótesis. Después de presentar mis resultados, concluiré con algunas repercusiones para la política de Desarrollo Alternativo.

Formalizar Para Sustituir Office in Rosas, Cauca

De lo que sabemos sobre los derechos de propiedad y cómo influyen en los resultados económicos, deduje cuatro formas en las que la titulación de tierras podría, en teoría, apoyar el Desarrollo Alternativo. A continuación, brindaré un breve resumen de cada mecanismo teórico y explicaré cuál se sostiene como más probable.

Capacidad de transferencia de la tierra

Los títulos de propiedad pueden mejorar la capacidad de los campesinos para arrendar, vender y comprar tierras.5 Esto repercute  considerablemente en su capacidad de atraer inversiones.6 Y tener más posibles compradores dispuestos a pagar más por la tierra impulsa el mercado de las tierras.7 Todo esto coloca a los propietarios de tierras en una mejor posición para vender o arrendar sus parcelas, y para buscar mayores ganancias en otros lugares si así lo desean, y en última instancia, pone a la tierra en manos de quienes mejor pueden invertir en ella.8 La idea es que, con una mayor inversión en la tierra, las alternativas lícitas a la coca serán más rentables, lo que significa que los esfuerzos de Desarrollo Alternativo serán más efectivos.

Sin embargo, el problema con esta teoría es que pasa por alto otros factores que pueden afectar la capacidad de transferencia de la tierra, como la calidad de los terrenos y las normas sociales que impiden que las personas compren y vendan tierras. Estudios realizados en India y China concluyeron que, como sucede en muchos países en desarrollo, la tierra es el mayor bien que tienen los agricultores porque la valoran como un conjunto de activos: además de una fuente de ingresos también les brinda un hogar, seguridad alimentaria, una red social, estatus social y una pensión para toda la familia.9 Por ejemplo, cuando el Estado indio le ofreció a campesinos pobres de Singpur, un pueblo de Bengala Occidental, una fuerte suma de dinero por sus tierras (para construir allí una fábrica de automóviles), los agricultores se mostraron reacios a vender. Sentían que no estaban capacitados para otra cosa que la agricultura, y no tenían la seguridad de que gastarían con cautela la suma de dinero en cuestión. Su tierra era lo único que les daba garantía de subsistir.10 De esa manera, es esperable un comportamiento similar en otros países en desarrollo, como Colombia, donde la mayoría de los campesinos están capacitados exclusivamente para la agricultura. Por lo tanto, una mayor capacidad de transferencia de la tierra en comunidades que están en transición de cultivos ilícitos a lícitos no significa que los agricultores querrán vender sus tierras porque, sin el capital de sus parcelas rurales, estarían incapacitados.

Balboa, Cauca. lgunos excultivadores de coca logran trasladarse a zonas urbanas, como las de la foto, para encontrar trabajo alternativo como obreros de la construcción, cocineros, comerciantes o conductores de mototaxi.

Aumento del valor de la tierra

Los títulos de propiedad pueden aumentar el valor de la tierra, ya que incluye el valor de los recursos utilizados en la adquisición de los trámites legales. La propiedad jurídica de la tierra, por lo tanto, funciona como una herramienta de ahorro y brinda un seguro para la familia.11 Esto puede resultar en un cambio de conducta que agrega valor adicional a la tierra. En primer lugar, los agricultores pueden destinar más recursos a sus tierras. Cuantos menos recursos se gasten en proteger lo que es de uno, más se podrá invertir en sacarle ganancia. Un ejemplo clásico es cómo el alambre de púas aumentó en el siglo XIX la capacidad de los agricultores estadounidenses para proteger sus llanuras de la invasión de los acaparadores de tierras, lo que resultó en niveles de desarrollo económico más elevados.12 Y asegurarles a los inversionistas que su propiedad no será fácil de arrebatar ayuda a tranquilizarles que, si invierten en ella, no correrán el riesgo de perderlo todo. Por lo tanto, es posible que la introducción de los títulos de propiedad de la tierra ayude a los campesinos a operar en un entorno más pacífico, permitiéndoles prestar toda su atención a su empresa agrícola.

Además, los agricultores pueden invertir en más cultivos a largo plazo, lo que reduce su dependencia de la coca. En ocasiones este argumento se conoce como “seguro”.13 Los cultivadores con alta incertidumbre sobre su futuro acceso a la tierra, y que sienten el riesgo de ser desplazados por la fuerza, no tienen incentivos para invertir a largo plazo en riego, reforestación y cultivos perennes, como el cacao en grano, por ejemplo.14 Un estudio sobre derechos de propiedad e inversión en Ghana concluyó que, aunque los derechos sobre la tierra no eran significativos para las decisiones de inversión, están levemente asociados con la inversión en los cultivos a largo plazo.15 Lo mismo halló un estudio realizado en Brasil. En los lugares donde las invasiones de tierras eran más frecuentes también era menor la producción de cultivos a largo plazo.16 Por lo tanto, la titulación de tierras en un contexto donde antes se cultivaban drogas ilícitas podría alentar a los agricultores a comprometer más recursos a largo plazo, por ejemplo, plantando cultivos perennes en lugar de cultivos comerciales rápidos, como la coca.17

No obstante, aunque los exagricultores de coca tengan la opción de plantar cultivos a largo plazo para obtener mayores ganancias, este mecanismo teórico no abarca los diversos factores adicionales que llevan a los campesinos a buscar ganancias inmediatas y un ingreso constante con las plantaciones de coca, que pueden rendir hasta tres o cuatro cosechas al año.18

Mayor innovación agrícola

La titulación podría aumentar la libertad que tienen los agricultores para elegir el uso que le dan a sus tierras.19 Es posible que esto signifique que los campesinos que se ven obligados a cultivar coca consideran que la ley respalda sus derechos sobre la tierra si optan por no participar en el comercio ilícito. Si los títulos permiten a los propietarios utilizar sus tierras más libremente, pueden hacer que sus parcelas sean más productivas y, por lo tanto, más fáciles de transferir de la producción de drogas a la agricultura lícita. El título de propiedad podría tranquilizar a los agricultores que podrían haber sentido temor de hacer un uso lícito de sus tierras porque se sintieron obligados a cultivar coca por parte de grupos fuera de la ley, ya que implica que no les pueden quitar sus tierras en el caso de que opten por plantar cultivos lícitos.

Sin embargo, esta teoría supone que la innovación genera formas más rentables del uso de la tierra. A veces, se requiere acción colectiva para mejorar el desempeño económico.20 En otras palabras, las personas quizá deban ponerse de acuerdo sobre cómo usar la tierra para que todos puedan cosechar los beneficios de una mayor productividad. Entonces, si la libertad para innovar significa que la tierra no se use de manera homogénea, puede limitar una mayor productividad de la misma. Los agricultores podrían estar mejor si no trabajaran independientemente unos de otros, debido a las posibles economías de escala en el uso de la tierra. Más concretamente, muchos campesinos no están obligados a plantar coca pero eligen el cultivo porque comercialmente tiene más sentido. Según la UNODC, solo cerca del 2 % de los cultivadores de coca trabajan bajo coacción, dado que la mayoría se dedica al negocio ilícito exclusivamente con fines de lucro.21

Terreno montañoso aislado con cultivos de coca en Nariño.

Presunción de una mayor seguridad en la tenencia de la tierra

Los tres mecanismos anteriores presuponen que el título de propiedad de alguna manera brinda una mayor seguridad en la tenencia de la tierra. Abundan las investigaciones académicas que correlacionan la tenencia segura de la tierra rural con una mayor productividad económica.22 Sin embargo, trazar un vínculo entre la titulación y una mayor seguridad de la tierra es problemático por tres motivos. En primer lugar, la titulación no siempre aumenta la seguridad de la tierra en la práctica. Hay un sinfín de ejemplos de sistemas informales de derechos de propiedad que se aplican mediante normas sociales e igual de bien, si no mejor, que mediante la ley.

En segundo lugar, la evidencia que relaciona la seguridad de la tierra con una mayor inversión en esta es irregular. Algunos estudios sugieren una posible causalidad inversa entre seguridad de la tenencia de la tierra e inversión porque la inversión puede fortalecer a esta última.23 Medir la seguridad de la tenencia de la tierra también es difícil por razones metodológicas. Y gran parte de la investigación sobre la relación causal entre la seguridad de la tenencia de la tierra y la inversión se ha concentrado en África, donde el sistema de derechos de propiedad suele ser comunal, con circunstancias muy específicas. Por lo tanto, la evidencia que relaciona una mayor seguridad de la tenencia con una mayor productividad de la tierra sigue en discusión.

En tercer lugar, y quizás lo más importante para este estudio, la seguridad de la tenencia de la tierra ya existe en muchas de las comunidades que cultivan coca. Esto significa que, además de las debilidades específicas analizadas, los tres mecanismos anteriores tampoco se sostienen como mecanismos teóricos válidos sobre cómo los títulos de propiedad pueden apoyar el Desarrollo Alternativo porque dan por supuesto que los títulos de propiedad aumentan la seguridad de la tenencia de la tierra.

Mayor acceso al crédito

Existe un último mecanismo que no presupone que la titulación implique mayor seguridad en la tenencia de la tierra. Esta teoría señala que los títulos de propiedad permiten a los agricultores usar sus tierras como garantía y, por lo tanto, acceder a préstamos comerciales del sistema bancario legal, lo que a su vez les ayuda a invertir en sus tierras y obtener mayores ganancias con alternativas lícitas a la coca. Esta es una extensión del famoso argumento del economista Hernando de Soto, que la titulación de la tierra aumenta el acceso de los propietarios al crédito porque permite a las personas usar sus tierras como garantía para solicitar préstamos bancarios. De Soto argumenta que, si los países son pobres, es porque carecen de las instituciones necesarias – a saber, los derechos formales de propiedad – para desbloquear el capital y el potencial económico de los bienes. En sus palabras, “es la propiedad formal la que proporciona el proceso, las formas y las reglas que fijan las posesiones en condiciones que nos permitan realizarlas como capital activo”.24 Por lógica, con un título de propiedad, los agricultores pueden usar la tierra como garantía para acceder a préstamos. Y estos proporcionan a los campesinos el capital necesario para invertir en sus tierras o emprender un negocio lícito del que sacar provecho. Como sucede con los tres mecanismos anteriores, se da por hecho que, si la inversión es rentable, los agricultores dependerán menos de la producción de coca para ganarse la vida.

El inconveniente de este mecanismo es que presupone que, con una mayor inversión en alternativas lícitas a la coca, las tierras de los agricultores generarán sin duda mayores ganancias que las que rinden los cultivos de coca. No obstante, esta fue la explicación más popular y recurrente utilizada por las diversas autoridades que entrevisté, que mostraban su entusiasmo por el uso de la titulación de tierras para el Desarrollo Alternativo.

Tres resultados clave se destacan en esta investigación. En primer lugar, los títulos de propiedad tienen un valor simbólico considerable para los agricultores, pero no son esenciales para acceder a préstamos con el fin de invertir en usos lícitos alternativos de sus tierras. En segundo lugar, relativamente pocos cultivadores pretendían tener títulos de propiedad para obtener créditos, y muchos de quienes obtuvieron préstamos oficiales utilizando sus tierras como garantía no los emplearon para invertir en las mismas. En tercer lugar, en varios casos en que los campesinos accedieron al crédito con el uso de sus títulos de propiedad, eso no redujo la dependencia que tenían de los ingresos de los cultivos de coca y, aunque parezca contradictorio, algunos de ellos saldaron sus préstamos con las ganancias obtenidas con los cultivos de coca en otros lugares. Veamos cada uno de estos resultados con mayor detalle.

Querer un título no es lo mismo que necesitarlo

Hubo muy poca resistencia a la titulación de las tierras en estas zonas. Cuando se les preguntó si querían un título de propiedad, la mayoría de los entrevistados dijo que sí. El principal motivo aludido fue la “tranquilidad” y que “ahora nadie se la puede quitar”. Asociaron los títulos de propiedad con la garantía de que sus herederos serían propietarios de sus tierras sin problemas. El deseo de titulación de las tierras también surge de la satisfacción de poder transformar su relación con el Estado. Los agricultores, que en el pasado percibían al Estado como su enemigo, querían sentir que ahora estaría de su lado y que los respaldaría. Y los títulos de propiedad de la tierra parecían cada vez más solicitados por temor de perderse algo importante. A medida que más personas solicitaban títulos de propiedad, más personas sin título sentían la necesidad de obtener uno.

Esto no sorprende. No hace falta ser una persona entendida en la materia para apreciar que, en un contexto de conflicto histórico por las reformas agrarias, los títulos de propiedad se han convertido en un símbolo de justicia. Simbolizan la reparación por parte del Estado de los daños a los campesinos sin tierra, que durante décadas han tratado de ganarse la vida sin apoyo estatal y muchas veces han recurrido a las FARC, entre otros grupos armados, para presionar al Estado para que redistribuya la tierra de manera más equitativa. Los títulos de propiedad atraen la presencia del Estado e indican el fin del conflicto. Y los títulos en zonas antes controladas por las FARC invitan a la gente a adherir al Estado de derecho.

Pero querer, o incluso merecer, un título no es lo mismo que necesitarlo para acceder a un préstamo. Los agricultores aún no percibían los títulos de propiedad de la tierra como esenciales para pedir dinero prestado. Existían numerosas fuentes de crédito disponibles para los agricultores que carecían de títulos de propiedad. Además de las empresas de crédito privadas (p. ej., Contactar), organizaciones benéficas (p. ej., Fundación Mundo Mujer) y asociaciones agrícolas prestan dinero a los agricultores para invertir en sus tierras. Quizás lo más sorprendente es que incluso el Banco Agrario de Colombia otorgó pequeños créditos a agricultores con una posesión informal de la tierra. En general, existía la sensación de que la titulación de tierras en sí misma generaba una nueva cultura en que los bancos solicitaban los títulos de propiedad como requisito previo para las solicitudes de préstamos.

Sin lugar a dudas, los agricultores de Cauca, Nariño y Putumayo consideraron que los títulos de propiedad de la tierra eran esenciales ahora para acceder a préstamos bancarios mayores de los que podrían obtener como propietarios informales de tierras, como explicó este agricultor: “[antes de tener titulo] saque un crédito [de doce millones de pesos] al Banco Agrario, saque un crédito en el cual, con ese crédito me puse a sembrar pimienta… el Banco Agrario, si tú tienes ehhh, solo una compraventa no te presta más de doce millones de pesos, y si ya tú tienes formalizada ya tu tierra, tienes un título y tienes  una escritura… puedes hipotecar tu tierra te prestan más…[con un titulo] a mí me pueden prestar hasta cincuenta millones” (Pedro, 42 años).

Activos de la tierra no considerados aptos como garantía ni para grandes inversiones

Pero los agricultores no querían pedir préstamos mayores solo porque podían. Aproximadamente la mitad de los campesinos que entrevisté no tenían la intención de pedir crédito una vez que obtuvieran el título de propiedad de la tierra. Consideraban que ser aptos para obtener préstamos mayores ya era un fin en sí mismo, y la posesión del título de propiedad de alguna manera facilitaría la venta de la tierra si en el futuro quisieran vender. Pero en su mayoría no tenían interés en solicitar mayores préstamos bancarios, como lo describió Arturo. A aquel agricultor de 55 años, le ofrecieron un título de propiedad gratis, como a muchos otros de su zona. Dijo que nunca tuvo problemas relacionados con la tierra ni tuvo que defender su derecho a la tierra ante vecinos u otras personas. Pero se alegró de conseguir el título, aunque todavía le debía dinero al propietario, que también vivia en la zona. Arturo sentía que el título le ayudaba a acceder al crédito, pero sin embargo aun no habia querido conseguir un préstamo porque preferiría no entrar en deuda.

Tierra árida en una vereda de Mercaderes, Cauca

Los agricultores eran reacios a contraer deudas a largo plazo, por distintos motivos. A veces vivían en tierras menos fértiles y no tenían la seguridad de poder convertir los préstamos en ganancias, como una entrevistada me lo contó. Ella vivía en tal incertidumbre con respecto al empleo y el agua que sentia que no podía darse el lujo de sacar un crédito. Todo ingreso que tenía se destinaba a la educación de sus hijos. Me contaba, “No [he sacado un crédito] porque es muy duro para uno sacar un crédito, yo le temo, las deudas no me gustan. Uno a veces se mira a gatas con la situación, que a veces el marido tiene trabajo a veces no tiene, entonces y uno con hijos estudiando tiene que estar, cualquier pesito corra….Mmm, yo tengo tres hijos entonces me queda duro” (Mirta M, 42 años). A veces, los campesinos eran mayores y, por lo tanto, menos dispuestos a correr el riesgo de tener que saldar un préstamo dada su menor esperanza de vida. En algunos casos tuvieron malas experiencias con usureros y prestamistas informales y preferían evitar endeudarse. Y algunos temían que si usaban como garantía su tierra, a menudo su única posesión, se la quitaran, como fue la experiencia de otro agricultor. Sabalon, 60 años, se endeudó mucho porque usó gran parte de su crédito para pagar su atención médica y para la educación universitaria de sus hijas. Ahora ellas viven en Pasto, una es contadora y la otra empresaria, pero está desempleada. Y el año anterior, Sabalon había tenido que vender su terreno para pagar las deudas.

Hubo una revelación interesante sobre la otra mitad que sí quería tener títulos de propiedad para conseguir préstamos mayores. Estos tendían a estar en una buena posición para invertir en cosas que no fueran para su consumo inmediato. Habían acumulado mejores y mayores posesiones de tierra, a menudo con ahorros obtenidos de la época en que cultivaban coca. O vivían en lugares bien adaptados a las alternativas lícitas a la coca, entre ellos sitios próximos a infraestructura vial, o en zonas aptas.

Vivienda de un acaudalado exagricultor de coca en Putumayo.

Por ejemplo, en Esperanzas del Mayo, Mercaderes, los agricultores tenían acceso a suelo seco y estaban cerca de la carretera, por lo que tenían la certeza de que los préstamos les ayudarían a cultivar limoneros rentables. En Linares, Nariño, donde anteriormente hubo una gran inversión en máquinas fresadoras, los cultivadores cercanos a la carretera querían préstamos para plantar caña de azúcar. En Santiago de la Selva, donde hubo inversión privada en infraestructura de transporte y almacenamiento, todos los campesinos tenían interés en comprar vacas lecheras con sus préstamos y creían que eso les permitiría ganarse la vida.

En otros sitios, como Balboa, en Cauca, y Los Andes, en Nariño, los agricultores esperaban que los préstamos les dieran la rentabilidad necesaria a sus plantaciones de café para poder subsistir, pero algunos todavía albergaban dudas, como señaló Fernando, un campesino de 48 años. El contaba que en su vereda, la producción de café era costosa. Decía que es “muy duro para sembrar café porque… primero que todo los abonos son muy caros para sembrar café, en este momento un bultico de abono vale 110, 120, [unos 34,50 dólares] más que una arrobita de café vale $70.000 pesos [unos 22 dólares], entonces para uno comprarse dos bultos de abono tiene que meterlo casi lo de tres arrobas de café, entonces por eso pues, yo tenía la tierrita y la vendí, la herencia que mi papá me dejó y yo cogí y vendí un poco hace poquito para yo trabajar así, tengo por acá abajo una cafeterita y otra para arriba…más alto, pero poquitos, tengo por ahi unos 2000 palitos no más”. Asi que Fernando sacó un préstamo y tuvo que vender algunas parcelas de tierra porque el precio del café es demasiado bajo para pagar los insumos de producción. Contaba que estaba perdiendo el ánimo como productor de café y si el precio del café no subía, tendría que encontrar otra forma de pagar el préstamo, probablemente con insumos de hoja de coca. “Digamos en este momento una arroba de coca puede valer $15.000, hay pelaos que se cogen 15, 20 arrobas [al dia], entonces dicen no, pues quien se pone así a ganar, pues por aquí vale un día $15.000, $18.000 pesos … pues cuando café si se camella”.

Sin embargo, numerosos agricultores tenían una serie de prioridades muy distintas sobre la manera de gastar el dinero. Cerca de dos tercios de quienes sí habían sacado créditos oficiales usando su tierra como garantía, o que tenían la intención de hacerlo, no querían el préstamo para invertir en su tierra. En cambio, pretendían gastar ese dinero en mejoras de la casa, alimentos, atención médica o la educación de sus hijos. En algunos casos trágicos, los campesinos optaron por invertir sus ingresos disponibles, así como los préstamos, en pirámides financieras fraudulentas.

Ahora bien, esto plantea una presunción clave que albergamos sobre el uso de la titulación de tierras para facilitar el Desarrollo Alternativo. La agricultura no siempre es considerada la forma de inversión más productiva en algunas de estas comunidades productoras de coca en el pasado. Los agricultores identificaron muchos motivos. Los más evidentes son las macrobarreras a las formas alternativas de comercio y agricultura, entre ellas la ubicación geográfica remota y la infraestructura marginal. El clima y la calidad del suelo son considerados inadecuados para las alternativas lícitas. En parte, los campesinos lo explican por los cambios climáticos, por la erosión resultante de la producción intensiva de coca y la fumigación con glifosato. De hecho, el efecto de los aditivos y tensoactivos en el suelo está bien documentado.26 La mayoría de estos campesinos poseían menos de dos hectáreas de tierra que labraron para cultivar coca pero no para competir con la agroindustria.27

Una persona camina por un camino de tierra en una vereda de Putumayo donde se cultivó coca en el pasado.

Los agricultores también se quejaron de que los costos de producción de todo lo que no fuera agricultura de subsistencia eran demasiado altos. Esto se debe en parte al incremento del costo de los alimentos y de los jornaleros, y a una mayor necesidad de pesticidas para fertilizar la tierra. Según los entrevistados, muchas personas abandonaron el campo y se mudaron a zonas urbanas desde la época de bonanza de la coca, por lo que había menos agricultores en la vuelta. Un dato interesante que surgió de las entrevistas fue cuánto más pequeñas se habían vuelto las familias en apenas una generación, lo que posiblemente se sumó a una mayor demanda de jornaleros para ayudar a trabajar la tierra. Y, por último, los campesinos hablaron de factores de riesgo de inversión comunes, como la incertidumbre en los precios de los cultivos, el efecto del contrabando de productos agrícolas y problemas de salud, como forma de explicar por qué era mal negocio invertir préstamos en sus tierras.

Por lo tanto, para aquellos que carecen de otra cosa que la agricultura de subsistencia como alternativa más realista a la plantación de coca, no tiene sentido invertir en la tierra con un préstamo. En lugar de liberar dinero para que los cultivadores de coca prosperen como agricultores de alternativas lícitas, los créditos otorgados en base a la titulación pueden usarse para el consumo. Y, de manera alarmante, en lugar de aumentar los ingresos de los agricultores, pueden exponerlos a una deuda que algunos no podrán pagar.

Dependencia constante de los cultivos de drogas

Este punto me lleva al último resultado: es posible que los títulos de propiedad de la tierra no reduzcan la dependencia que tienen los agricultores de los ingresos derivados de la coca y, en el peor de los casos, pueden contribuir a perpetuarla. Para conseguir dinero rápido y fácil, la coca sigue siendo la opción preferida por muchos. Como se mencionó anteriormente, los campesinos sienten aversión a la deuda por numerosos motivos. Y la hoja de coca es una forma rápida de complementar sus ingresos, pagar la educación de sus hijos o saldar sus deudas. Así, algunos cultivadores, incluso con títulos de propiedad, expresaron abiertamente su decisión, o intención, de volver a la producción de drogas ilícitas. Un agricultor y padre de dos niños me dijo que las oportunidades agrícolas cerca a su casa son escasas y como jornalero, le pagan de 15 mil a 20 mil pesos [de 4,8 a 6,3 dólares] diarios, mientras que como raspachín gana entre 100 mil y 120 mil pesos [de 31,8 a 38,2 dólares] por día. Y aún con cultivos propios, dijo: “Lo que me da la caña me dejará por ahi, por ahi unos 300 [mil pesos] mensuales me dará ¿no? Por unos 6 meses porque ahí pa allá después de que usted corte tiene que esperar un año para que eso se levante pa volverlo a hacer el proceso y entonces por eso me toca ir por allá [a rapar coca]….Cada 15, vengo estoy una semana y me voy otra vez [a raspar coca]… Porque mis gastos son, así y eso que uno es pobre sinceramente y uno se gasta 800 [mil pesos] mensuales, y eso no me los voy a ganar, si lo que yo tengo [café y caña de azúcar] no me da nada, me daba algo muy poco. Entonces yo tengo que irme por allá….la gente del campo va por allá [a raspar coca] por necesidad, no por nada más”. Me explicó que producir una arroba de panela cuesta 17 mil pesos [unos 5,4 dólares] y se vende a 35 mil pesos [11 dólares] y lleva todo un año procesar esa arroba, por lo que no vale la pena el esfuerzo cuando “la coca le digo que se da en un montón de piedras” (Meregildo, 38 años).

Sin las plantaciones de coca, a algunos agricultores no les alcanzaba para ganarse la vida solo con la tierra, por lo que complementaban su nueva ocupación lícita en la zona con ganancias obtenidas de la coca en otros lugares. Hortencia, 45 años, agricultora y madre cabeza de familia, me comentó que los cultivos de coca continúan siendo su principal fuente de ingresos. Se gasta alrededor de 50 000 pesos [unos 16 dólares] por semana. Y aunque solía tener un empleo en un restaurante local, cuando su vereda abandonó la producción de coca, el negocio también quebró. Entonces, decidió intentar vender yogur localmente, pero no da abasto y su fuente principal de ingreso desde entonces ha sido trabajando como raspachina.

Los cultivadores que decidieron reanudar su trabajo con la coca lo hacían labrando sus propias plantaciones en otro lugar o trabajando como raspachines. Al cultivar la coca lejos de sus hogares protegían sus cultivos alimentarios de posibles fumigaciones aéreas con glifosato y reducían el riesgo de que la violencia derivada de los grupos armados se acercara a sus hogares. Trabajar como raspachines implicaba una ocupación de menor riesgo económico porque ofrecía un salario diario y no requería inversión, pero también pagaba menos dinero, era un trabajo más arduo e implicaba traslados arriesgados.

A menudo, los más jóvenes preferían la última opción, como confirmó  Carmen, 43 años. Esta campesina me cuentó que los que se quedan en la vereda sienten una fuerte tentación de volver a sembrar coca, y unas cinco o seis personas que ella conoce, ya lo hacen. Según Carmen, cerca de 20 jóvenes siguen trabajando como raspachines y empleadas domésticas en empleos temporales. Uno de sus hijos sacó algunos préstamos y tiene un pequeño cibercafé. El otro trabaja en un supermercado. Cada dos o tres meses van a recolectar coca para ganar algo de dinero extra y pagar los préstamos. Me cuentó que no siempre es la gente de su vereda la que sale a buscar trabajo como cocaleros sino que hay personas que vienen en busca de trabajadores para sus plantaciones de coca.

Zonas remotas de Nariño donde los agricultores cultivan coca lejos de sus hogares.

Se ha calculado que el 0,6 % de los agricultores que reciben subsidios con fines de Desarrollo Alternativo retoman su trabajo con la coca.28 Yo sugeriría que esta cifra subestima el número de campesinos dedicados a esa tarea, ya que se recaba de quienes son “atrapados” trabajando con cultivos ilícitos, y no de quienes consideran volver a cultivar coca o que no son “atrapados” haciéndolo.

El punto es que una fracción de los agricultores que entrevisté admitieron que habían saldado sus préstamos basados en títulos de propiedad con los ingresos de la coca, como se reconoció expresamente Hipólito, 72 años. Me relató que el INCORA [antiguo Instituto Colombiano de la Reforma Agraria] hacia muchos anos le había ofrecido un título de propiedad con el que pudo acceder a un préstamo del Banco Mundial para comprar 14 cabezas de ganado vacuno y un toro. Dijo que era lo único para lo que prestaban dinero. Pero luego comenzó a sembrar coca en tres hectáreas de su tierra y con eso paguó el préstamo rápidamente. 

Como se analizó anteriormente, el propósito de los títulos de propiedad para el Desarrollo Alternativo es ofrecer a los agricultores acceso a préstamos mayores para que puedan prosperar con sustitutos lícitos de la coca en sus tierras. Pero a veces los créditos no funcionan según lo previsto. Por lo tanto, no debería sorprender que, si los campesinos a quienes les ofrecen títulos de propiedad los usan para sacar préstamos mayores y aun así no prosperan en sus inversiones, simplemente acumularán mayores deudas. A los agricultores en esta situación les esperan dos resultados. O se declaran en bancarrota o buscan una ocupación más rentable para saldar sus préstamos. Para muchos, la segunda opción implica retomar su trabajo cultivando coca en otros lugares.

¿Por qué es importante esta investigación? A nivel práctico, este estudio presenta una falla en la lógica de la titulación de tierras para el Desarrollo Alternativo. No hay atajos hacia el desarrollo. Los títulos de propiedad de la tierra no reempl4) Iemand die met zichzelf ingenomen iazan la inversión a largo plazo en la infraestructura local de las zonas donde la coca es el cultivo más rentable. Este punto se planteó en otros estudios que argumentan que la elegibilidad para los préstamos bancarios no supera las barreras estructurales del desarrollo económico.29

Terreno en Putumayo donde antes se cultivaba coca y donde persisten importantes barreras para que los campesinos accedan al mercado.

En un nivel más teórico, este estudio plantea interrogantes sobre el argumento de De Soto referido a que los derechos de propiedad formales y, en consecuencia, la economía formal, son una panacea para la pobreza. Por un lado, los derechos de propiedad informales son muy eficaces para el crecimiento de la economía local.30 Por otro lado, la deuda formal no elimina la pobreza. Este estudio destaca lo problemático que es basar una política en esa idea. La mercantilización de la tierra para cumplir con la economía crediticia y el intento de superar la pobreza mediante préstamos privados implican que los agricultores, en lugar del Estado, asuman el costo de la tierra improductiva. Los subsidios estatales destinados al medio rural o los programas de macroinversión pueden ser una forma más estratégica de distribuir ese costo de manera más equitativa.

Podría decirse que, en el contexto de las zonas rurales desfavorecidas de Colombia, donde es habitual que los campesinos recurran al crédito para mantenerse entre cosecha y cosecha, poner a su disposición mayores préstamos bancarios mediante títulos de propiedad incluso podría favorecer los intereses de los prestamistas hipotecarios en lugar de los prestatarios, como ha sugerido Bromley (2008) en otros contextos. La medida en que los bancos pueden beneficiarse con los cultivos de coca es un ámbito que requiere más investigación. Como ha demostrado este estudio, algunos agricultores eligen saldar sus préstamos de esa manera.

Mis observaciones arrojan luz sobre la situación de los cultivadores de coca que vivían en veredas donde los agricultores no se vieron obligados a comenzar a cultivar coca (o a continuar haciéndolo) por parte de grupos fuera de la ley, y donde la titulación de tierras se había ofrecido específicamente como un incentivo de Desarrollo Alternativo. Como toda investigación cualitativa, toda generalización a partir de las observaciones que aquí se presentan corresponde a quien lee.31 Este estudio no se propuso ser estadísticamente representativo, porque una investigación con un grupo reducido de participantes nunca puede serlo.32 Mi investigación no representa a los municipios en su conjunto y evidentemente no puede generalizarse para representar la experiencia de las comunidades afrodescendientes e indígenas de Colombia, que tienen sistemas de derechos de propiedad comunal.

Pero este estudio revela que el valor de los títulos de propiedad de la tierra puede ser más simbólico que financiero. Solo alrededor de la mitad de los agricultores entrevistados querían un título para acceder a préstamos mayores, y solo algunos de ellos pudieron convertirlo en ganancia. Contrario a la lógica, la titulación de la tierra no se excluye mutuamente con la participación de los agricultores en el tráfico de drogas ilícitas. Esto demuestra que en algunas zonas de Colombia, poseer título de propiedad y acceder a préstamos mayores no cambia las reglas del juego para los cultivadores de coca.

¿Cuáles son las repercusiones de este estudio para las autoridades políticas? En un país donde los agricultores rurales han exigido, durante décadas, una forma más igualitaria de distribución de la tierra, la concesión de la propiedad formal por parte del Estado a los campesinos sin tierra es sin duda un triunfo. Sería una ceguera política descartar de plano la titulación de tierras por el inmenso valor simbólico que posee. Sin embargo, la titulación no resuelve la producción de drogas ilícitas y, lo que es más, corre el riesgo de contribuir al “efecto globo” de la producción de esas drogas. Difundir los conocimientos técnicos sobre el cultivo de coca en lugares nuevos e intensificarlos en otros puede exacerbar el problema a largo plazo. En sitios vulnerables, puede dificultar que los agricultores abandonen el cultivo de la hoja de coca.

Si el objetivo de la titulación de tierras es estimular el Desarrollo Alternativo, entonces se necesita una estrategia más refinada. Un paso sensato en este sentido podría ser que las autoridades eviten exagerar la importancia que tienen los préstamos en sus esfuerzos por despertar el interés de los agricultores de coca en solicitar los títulos de propiedad. Alentar a los agricultores a obtener créditos siendo improbable que estos mejoren la productividad de sus tierras solo frustrará sus esperanzas y minará la credibilidad de los programas de Desarrollo Alternativo. Esta es una lección que hemos aprendido de los programas de microfinanzas en África.33 Las autoridades que tengan interés en continuar con la titulación de tierras para el Desarrollo Alternativo, quizás consideren dejarles en claro a los agricultores con títulos de propiedad que no se les quitarán sus tierras si no logran hacer ganancias. Esto ayudaría a reducir la presión sobre los campesinos para sumarse al comercio de drogas ilícitas en otros sitios con el fin de saldar sus deudas.