La obsesión por las cifras
Análisis crítico sobre el Sistema de Monitoreo de Cultivos de las Naciones Unidas en Perú, Colombia y Bolivia
Nicolas Martínez y Pien Metaal
Mujer observando su parcela recién erradicada en zona de Caranavi. Bolivia. Fotografía Diego Giacoman
26 de junio de 2022
Durante décadas la guerra contra las drogas se ha impuesto en gran parte del mundo a través de un modelo prohibicionista, que apunta a eliminar la producción, comercialización y consumo de una serie de sustancias psicoactivas de origen vegetal, restringiéndolas a usos medicinales y científicos. Desde entonces, los estados, así como instituciones internacionales, han invertido ingentes sumas de dinero y movilizado recursos y capital humano para alcanzar ese ideal de un “mundo libre de drogas”.
En 1961 se firmó la Convención Única sobre Estupefacientes en Nueva York, un tratado internacional que contiene el marco legal para el control de drogas a nivel mundial, que fue complementado con los Convenios de 1971 y 1988. Estos tres tratados internacionales son los derroteros de las políticas de drogas y contienen las medidas para delimitar todos los aspectos de la producción, el comercio y la posesión de ciertas sustancias.
Una de las estrategias allí dispuestas ha sido identificar y erradicar los cultivos de usos ilícitos siendo la materia prima para la elaboración de cannabis, cocaína y heroína. Para llevar a cabo este control, la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) estableció desde 1999 el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), un instrumento para monitorear y analizar la extensión, la dinámica y el impacto de los cultivos ilícitos, así como la productividad, el rendimiento y los precios. Hoy el SIMCI opera en países con presencia de cultivos de coca en Bolivia, Colombia y Perú; de amapola en Afganistán, México y Myanmar; y mediciones de cannabis en Marruecos y Nigeria.1
Durante las dos décadas de existencia de esta herramienta, existen críticas y reparos de fondo sobre los informes de monitoreo y su uso como insumo político. Los resultados de estos son la fuente más importante de información para el diseño de políticas de control de la oferta, particularmente la erradicación forzada, que opera bajo la lógica según la cual, al identificar y erradicar la fuente de producción, los precios de las drogas incrementan en el mercado ilegal y, por en ende, se desincentiva el consumo. Para esto, UNODC trabaja en conjunto con entidades gubernamentales de los países para la elaboración de informes anuales sobre la situación de cultivos ilícitos en sus territorios.
No obstante, poco se ha avanzado en la disminución de la oferta ni tampoco en su uso. Por el contrario, hay más disponibilidad de drogas y creció el consumo de ellas, pero además los operativos de destrucción de cultivos en sus distintas formas causaron el desplazamiento de comunidades, enfrentamientos entre cultivadores y fuerzas de orden, encarcelamiento masivo y violaciones de derechos humanos. Evidentemente son legitimas las preguntas que surgen sobre la efectividad del sistema de monitoreo: ¿Son las mediciones y las interpretaciones en los informes suficientes para explicar fenómenos y contextos tan complejos y particulares, que llevan a ciertos países o regiones a cultivar o producir estas sustancias? ¿Es posible abordar estos fenómenos desde un enfoque meramente cuantitativo y unidimensional? ¿Existen mejores usos para ese sistema de medición?
Para esto, este documento presenta un análisis crítico de los informes de monitoreo de cultivos ilícitos de Naciones Unidas (SIMCI), en su enfoque y propósito, con el fin de examinar dicho mecanismo de medición, para hacer un balance sobre la efectividad de sus direcciones y elementos. Este informe explora los impactos y resultados del sistema tanto en sus propias metas y objetivos, así como en su pertinencia e incidencia en las esferas de diseño y decisión de políticas públicas de drogas. Para dicho análisis, este documento se enfoca en los casos de Perú, Colombia y Bolivia, los tres principales países productores de coca en el mundo y que, por su cercanía regional, permiten comparar la forma en que el SIMCI allí opera.
A continuación, se hace un breve recuento del inicio del SIMCI y las razones detrás de la implementación de esta herramienta. Luego se presenta un análisis de cada uno de los países resumiendo el trabajo de Hugo Cabieses (Perú); Diego Giacoman, (Bolivia); y Ricardo Vargas, (Colombia).2 Por último, se presentan unas recomendaciones que permitan incluir en los informes los contextos particulares de cada región, los factores estructurales de cada país que han llevado a sus ciudadanos campesinos al cultivo de estas plantas y de esta forma ofrecer alternativas reales de desarrollo que se ajusten a las necesidades de los cultivadores y/o comunidades que dependen de estos cultivos para subsistir.
1. Monitorear para controlar
Desde la firma de la Convención Única de Estupefacientes en 1961, la comunidad internacional ha desarrollado todo un marco legal internacional para el control global de las drogas. Con los años, distintos convenios y protocolos han nutrido el régimen mundial de control de sustancias a través del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971, y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.3
Aún así, en la Sesión Especial de la Asamblea de las Naciones Unidas de 1998 (UNGASS), se reforzó este enfoque global de eliminar los cultivos de uso ilícito y se fijó una meta de 10 años para destruir o disminuir significativamente los cultivos de coca, cannabis y opio.4 A partir de ese momento, distintas instituciones internacionales se dieron a la tarea de cumplir este objetivo. La Comisión de Estupefacientes (CND, por sus siglas en inglés) solicitó a la UNODC, a través de la Resolución 42/3, diseñar mecanismos de monitoreo y verificación de información de cultivos ilícitos, para trabajar de la mano de los gobiernos y eliminar dichos cultivos.5
Así nace el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), con el objetivo de “establecer metodologías para recolección y análisis de datos, incrementar la capacidad de los gobiernos para monitorear cultivos ilícitos en sus territorios y asistir a la comunidad internacional en el monitoreo de la extensión y evolución de cultivos ilícitos dentro del contexto de la estrategia de eliminación adoptada por los estados miembros”.6 Desde entonces, todos los años se publican informes en los países monitoreados, con el número de hectáreas sembradas, así como los cultivos destruidos, el rendimiento y su valor en el mercado.
En efecto, la estrategia de eliminación de cultivos se ha implementado desde hace décadas en América Latina, especialmente pero no exclusivamente en la región Andina. Los Estados Unidos presionó e intensificó sus intervenciones en la política agresiva contra los cultivos a través de financiación y acompañamiento militar y logística en operativos de erradicación de cultivos de coca, para evitar que las drogas lleguen a las calles de sus ciudades.7 Para el caso los cultivos de coca, el SIMCI se ha implementado exclusivamente en Perú, Colombia y Bolivia. , con la excepcion de dos informes sobre Ecuador. Los tres países cultivan prácticamente toda la hoja de coca en el mundo gracias a condiciones climáticas y de suelo, y los ecosistemas propios de la región que ofrecen un terreno fértil para esta planta. Además, en los tres países la coca ha sido cultivada por siglos para abastecer al consumo tradicional, y un porcentaje de las plantaciones se destinan para el consumo local, en especial en Perú y Bolivia. Aunque al inicio Bolivia y Perú fueron los mayores productores de coca (pues su uso tradicional es más generalizado que en Colombia), a finales de los 80 los cultivos de coca se multiplicaron en Colombia, y es en la actualidad el país con el cultivo más alto. Se estima que Colombia produce el 64 por ciento de la cocaína en el mundo, con destino principal a Estados Unidos y Europa, según el World Drug Report 2021 8 (ver gráfico sobre cultivos).
Fuente: World Drug Report, 2021
1.2 La presión del “tío Sam”
Varios años antes del inicio del SIMCI, el gobierno norteamericano declaró una guerra contra las drogas adentro y afuera de sus fronteras por medio de operaciones y programas de erradicación forzada y sustitución de cultivos, así como la detección y confiscación de cargamentos con droga, para evitar que esta llegara a las calles estadounidenses. El 18 de junio de 1971, el presidente de Estados Unidos Richard Nixon se dirigió a los televidentes a través de una rueda de prensa acompañado de algunos miembros de su gabinete, y con su ceño fruncido le dijo a la audiencia de forma categórica: “El enemigo público número uno de Estados Unidos es el abuso de drogas”.9 El discurso tenía un mensaje claro y era emprender una política dirigida a combatir el uso de drogas ilegales a través del ataque a la oferta de sustancias no sólo en Estados Unidos sino afuera de sus propias fronteras. La retórica norteamericana se volvió predominante y ejerció una influencia considerable en el régimen internacional de fiscalización de drogas, que intensificó su lucha por combatir la oferta de drogas.10
En 1989, con la Iniciativa Andina (Andean Initiative Program) EE. UU. lanzó un programa de asistencia militar a los países andinos bajo una lógica de dependencia, según la cual el gobierno del norte proporcionaba asistencia económica a cambio de buenos resultados en términos de reducción de cultivos de coca. Desde entonces, para acceder a esta ayuda militar y económica, cada país debe cumplir con un mínimo de demandas y logros con el fin de obtener la certificación de Estados Unidos, acceder a recursos y garantizar la continuidad de la cooperación.11
En Bolivia, por ejemplo, en la década de los 90 se instauró el Plan Dignidad con el fin de destruir la totalidad de los cultivos en la región de El Chapare, bajo el auspicio y entrenamiento de las fuerzas armadas bolivianas por el gobierno estadounidense.12 Colombia es quizá el país que más dependencia “gringa” ha tenido en los últimos años en la carrera por destruir cultivos, por ser el mayor productor de cocaína. EE. UU. estableció una estrategia de reducción de la oferta a través de la erradicación manual y la fumigación aérea, que se capitalizó en el Plan Colombia, un programa que empezó en 1999 y en el que el gobierno norteamericano invirtió cerca de 5 mil millones de dólares en asistencia militar y logística para controlar la producción de cocaína.13
Esta presión aún persiste en los tres países de estudio, Bolivia, Perú y Colombia, y todos los años las mediciones del SIMCI son una fuente de información para evaluar los éxitos y/o fracasos de las políticas y, por ende, la certificación o no. Cada año, cuando los informes salen, los gobiernos de turno utilizan la oportunidad para reforzar medidas de coerción, en el caso de una cifra mayor al periodo anterior, o reflejan satisfacción en el caso contrario.
Los EEUU tiene su propio sistema de monitoreo a través de la Oficina de la Casa Blanca de la Política Nacional para el Control de Drogas (ONDCP, por su sigla en inglés), que junto al SIMCI, dan el visto bueno no sólo para la continuidad de la cooperación sino también para acceder a beneficios de libre comercio. Desde 1991, varios países latinoamericanos han estado atados a la certificación de Estados Unidos, a través de la Ley de Preferencias Arancelaria Andina (ATPA, por sus siglas en inglés), que otorga beneficios y acceso preferencial de distintos productos al mercado estadounidense según el cumplimiento de las demandas impuestas en términos de reducción de cultivos. 14
1.3 Erradicación: más costos que beneficios
A pesar de los esfuerzos y recursos invertidos, luego de casi 20 años los resultados del SIMCI están lejos de cumplir con las metas. En parte por presión extranjera pero también por convicción propia, los gobiernos en Latinoamérica insisten en continuar con esta política de control y erradicación forzada, a pesar de la evidencia sobre la inefectividad de estas medidas. El número de personas que usa drogas en el mundo ha aumentado un 22 por ciento en la última década, así como la oferta de sustancias, sus métodos de producción y tráfico.15 En el caso de la coca, a pesar de haber una disminución en el número de hectáreas, los productores han perfeccionado los métodos de procesamiento y cruzan, seleccionen y tratan las plantas para extender los potenciales lugares de cultivo, con el fin de tener más rendimiento, aumentando la productividad con los mismos insumos.16 El último informe del SIMCI para Colombia muestra, por ejemplo, que si bien hubo una reducción del 7 por ciento en el área sembrada de coca en el país, la producción de pasta base pasó de 1.137 toneladas métricas en 2019 a 1.228 en 2020.17
A la vez, los daños colaterales provenientes de la erradicación forzada en ocasiones son mayores que los avances de dicha política. Muchas veces los cultivos erradicados son replantadas en el mismo sitio u otras regiones o parques naturales protegidas por su valor ambiental (conocido como el efecto globo), situación que genera daños ambientales y problemas de salud pública, en especial en Colombia en donde han operado jornadas de fumigación aérea con herbicidas.18 Sumado a esto, las estrategias de erradicación y eliminación de cultivos han generado inestabilidad política y ciclos de violencia entre las comunidades afectadas, las organizaciones de traficantes y los gobiernos de turno. Por último, y no menos grave, en el afán por erradicar y mostrar buenos resultados, las jornadas de erradicación han incurrido en enfrentamientos con las comunidades, uso indiscriminado de violencia, encarcelamiento, torturas y ejecuciones extrajudiciales. Esta reducción de la oferta, además, significa una lucha frontal hacia el eslabón más débil de la cadena del narcotráfico, es decir, poblaciones vulnerables y familias que, debido al abandono estatal, dependen de estos cultivos para su subsistencia.19 El control a los cultivos, por lo tanto, se ha traducido en repetidas violaciones de derechos humanos como casos de tortura, ejecuciones extrajudiciales, detenciones arbitrarias y desplazamiento.
2. Medir para erradicar: el SIMCI en Bolivia, Colombia y Perú
El despliegue de medidas infructuosas para hacer efectiva la reducción del cultivo ha continuado, a pesar de haber incumplido la meta de UNGASS 1998 y de haber prorrogado el plazo por 10 años más.20 El mercado de las drogas ha resistido a los esfuerzos por desaparecer los cultivos, las cifras de consumo y producción van en aumento, y las violaciones a derechos humanos persisten. A continuación, se explorarán los casos concretos de Bolivia, Colombia y Perú, países en donde el sistema de monitoreo de la ONU sigue operando y se analizará cómo esta herramienta ha servido a los gobiernos para evaluar la efectividad o no de sus políticas de drogas.
2.1 Perú
El monitoreo de cultivos de coca se realiza en el Perú desde el 2001 con el apoyo técnico de la UNODC. Sin embargo, desde 1999 el país hacía parte del Programa Global de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), a través de la ratificación del Proyecto AD/PER/02/G34 “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en el Perú”, mediante convenio suscrito por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida) y la UNODC. Hasta la fecha se han publicado 18 informes, incluyendo los de 2018 y 2019, presentados en noviembre del 2020. Desde el inicio de la implementación de monitoreo, el SIMCI se ha llevado a cabo a través de Devida, así como otras instituciones como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), la Oficina de la Casa Blanca de la Política Nacional para el Control de Drogas (ONDCP, por su sigla en inglés), la Unión Europea (UE) y la Cooperación Técnica Alemana (GIZ, por su sigla en alemán).
El indicador central para la política de drogas, de acuerdo con Devida, ha sido la estimación mediante el monitoreo anual de la cantidad y volumen producido de cultivos de coca y sus derivados. De esta medición o monitoreo se deriva gran parte de la política de drogas que impulsa el Perú a través de DEVIDA y otras instancias públicas relacionadas con el tema. Para esta agencia peruana, el monitoreo de cultivos de coca “es una herramienta de gestión destinada a integrar y estandarizar la recolección, registro, manejo y consulta de datos, bases de datos y estadísticas, a través de la interacción con otros sistemas que gestionan información en el ámbito institucional y multisectorial de la lucha contra las drogas, que faciliten el seguimiento, monitoreo y evaluación de la Política contra drogas”.21
Esta idea fue ratificada con el Decreto Legislativo 1241, promulgado el 25 de septiembre de 2015, que fortalece la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, e insiste en la necesidad de darle: “seguimiento periódico y metódico del cultivo del arbusto de hoja de coca para medir su superficie, definir su distribución geográfica, estimar su densidad y rendimiento por hectárea, observar y recopilar datos sobre su evolución histórica para optimizar la toma de decisión pública en el marco de la Política contra drogas”.22
En el 2004 la Comisión Especial Multipartidaria encargada de evaluar la problemática de las cuencas cocaleras del Perú23, concluyó que: “Las instituciones nacionales vinculadas directamente a la problemática cocalera como: DEVIDA, ENACO y el Ministerio del Interior a través del Programa Especial CORAH, no disponen de una metodología propia para efectuar la medición de las áreas cocaleras ni tienen datos estadísticos homogéneos propios respecto al hectareaje total de los cultivos. Se tiene que recurrir a informaciones procedentes de organizaciones internacionales como la Oficina Internacional de Asistencia Antinarcóticos y Cumplimiento de la Ley (INL) y a la Oficina de las Naciones Unidas contra las drogas y el Delito (UNODC) las que, utilizando tecnología moderna y métodos científicos, presentan datos referenciales de áreas sembradas de coca al año 2003”.
Este mismo informe del 2004 señala que: “…se considera que la ausencia de metodologías propias del país para la evaluación de las superficies cultivadas de coca constituye un vacío técnico. Se hace necesario impulsar que las instituciones competentes del Estado elaboren una metodología cuyos datos servirán de base para el diseño de los planes y programas y la estrategia nacional antidrogas, mientras esta no se implemente, se deberá utilizar la metodología desarrollada por las Naciones Unidas por ser la más apropiada y que responde a un convenio bilateral. Por esta razón en tanto no se cuente con una metodología propia los resultados que esta entidad ofrezca deberían ser considerados oficiales”.
Por lo anterior, el sistema de monitoreo de Naciones Unidas ha sido la herramienta con la cual las instituciones y el gobierno peruano han llevado un registro de las áreas con presencia de cultivos de coca. De acuerdo con Fidel Pintado, antiguo director ejecutivo de Devida, en los informes “se analiza e interpreta la totalidad de las zonas cocaleras del país (14 zonas cocaleras) e identifica los cultivos en producción (10 a 12 meses luego de su instalación), los cultivos interpretados son revisados, verificados y ajustados en base a información recolectada en campo y/o con imágenes de mayor resolución, tales como PERUSAT, PLEIADES, KOMPSAT y sobreposición de otras fuentes cartográficas”24
Además, Pintado agrega que para la realización de los informes se lleva a cabo un proceso de verificación, contemplado dentro de la tercera fase de la metodología establecida, de dos formas: verificación cruzada por expertos y por contraste con herramientas complementarias. La primera se refiere a la verificación complementaria realizada por otro especialista, mientras que la segunda se realiza mediante la observación de campo, el contraste con imágenes satelitales de mayor resolución o el contraste con imágenes aerofotográficas.
Aunque la mayoría de los informes de monitoreo dan cuenta de las áreas con cultivos de coca de forma general, en los últimos documentos se han introducido otras variables, como la demanda de hoja de coca para fines tradicionales e industriales, y se ha incluido también con detalle la metodología utilizada. Esta nueva metodología, puesta en marcha para el monitoreo de cultivos de los años 2018 y 2019, fue realizada en 14 zonas o cuencas cocaleras y 13 departamentos o regiones del país, rescató los conocimientos y las experiencias desarrolladas por la UNODC y otras ocho instituciones públicas que forman parte del Grupo de Trabajo Multisectorial (GTM), liderado por DEVIDA.
Las instituciones públicas de este GTM son: la Dirección de Asuntos Técnicos (DAT) de DEVIDA, la Dirección General Contra el Crimen Organizado del Ministerio del Interior, la Dirección de Control y Reducción del Cultivo de la Coca en el Alto Huallaga (CORAH) del Ministerio del Interior, la Dirección Antidrogas de la Policía Nacional del Perú, la Dirección de Criminalística de la Policía Nacional del Perú, el Comando de Control Aeroespacial (COMCA/FAP) de la Fuerza Aérea del Perú, la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) del Ministerio de Defensa, y la Empresa Nacional de la Coca ENACO S.A.
Cabe anotar que dentro de este grupo hay presencia de alguna institución del sector privado como empresas, organizaciones de productores, organizaciones de bases, centros académicos u ONGs.
Según DEVIDA, la metodología de estimación de cultivos que se ha utilizado para los años 2018 y 2019, es “la primera en su género a nivel nacional” y se ha consensuado con la UNODC, quien “garantiza en base a su experticia el cumplimiento de estándares internacionales metodológicos y los requisitos de la comunidad internacional” respecto al monitoreo de cultivos de coca en producción, “oficializando de esta manera los resultados del monitoreo”. La metodología consta de seis grandes procesos: 1) adquisición de imágenes satelitales digitales, 2) procesamiento de las imágenes, 3) interpretación visual de las imágenes, 4) sistematización y análisis de resultados, 5) aprobación del análisis de la superficie cultivada de hoja de coca en producción, y 6) difusión de los resultados. DEVIDA sostiene que “la aplicación práctica de esta metodología permitirá oficializar los resultados obtenidos durante el monitoreo.” Y añade que se trata de una metodología “pionera a nivel nacional (…) que garantice el rigor en la generación de información, la sistematización, el análisis, la presentación y la oficialización de resultados en lo que respecta el monitoreo del cultivo de hoja de coca en producción”.
2.1.1 Devida y UNODC
Desde la implementación del Programa de Monitoreo en Perú, DEVIDA y la UNODC han tenido una colaboración estrecha. Gracias a la cooperación internacional de esta agencia, Devida recibe fondos que le han permitido funcionar. Por el lado de las cooperaciones externas, estas agencias logran fondos de sus gobiernos cada año en base a la presentación de “logros” en reducción de cultivos o “número de productores beneficiados” con los programas de “desarrollo alternativo” que impulsan. Desde el año 2002, con el ingreso de Rómulo Pizarro a la dirección de Devida, se logró un mayor compromiso de financiamiento público para la lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas, un elemento que fue motivo de discusiones y conflictos interinstitucionales.
Sin embargo, ha habido tensiones sobre todo en lo referente a los programas de Desarrollo Alternativo, debido a la competencia con USAID, cuya idea de “primero erradicar y luego desarrollo”, pero también con la cooperación alemana, la canadiense y la de la Unión Europea con la tesis de “primero desarrollo y luego disminución concertada de cultivos”.
En relación con la estimación de cultivos de coca, tanto el estado peruano a través de DEVIDA, como las diferentes agencias de cooperación internacional, han tenido la necesidad de presentar “logros” en disminución de cultivos con fines ilícitos que es la “bala de plata” de buen comportamiento. Para ello, las estimaciones que año a año arrojan los informes de DEVIDA-ONUDC sobre extensión de cultivos, elaborados con alto y sofisticado nivel técnico, han servido para justificar nuevos financiamientos.
2.1.2 Conclusiones de casi 20 años de monitoreo
A lo largo de estos años, las estimaciones han permitido diseñar o corregir políticas públicas tendientes a la disminución de la oferta, y corroborar el compromiso de Perú con los convenios internacionales. Sin embargo, los esfuerzos por la erradicación de cultivos no se han traducido en disminución de áreas sembradas en términos generales y, por el contrario, durante este tiempo se han podido identificar algunas fallas del sistema que permiten enumerar las siguientes conclusiones:
– Los cultivos de producción de hoja de coca han aumentado o se han mantenido.
– Algunos cultivos se han trasladado hacia otras cuencas hidrográficas (“efecto globo”), dispersado en las mismas cuencas (“efecto mercurio”) o desplazados a las fronteras del territorio con Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador (“efecto membrana”).
– Se ha producido una articulación y sinergias cada vez mayor con otros delitos como tala ilegal de árboles, minería informal-ilegal, trata de personas, contrabando, tráfico de tierras, comercio ilegal de flora y fauna, sicariato, lavado de activos y dinero.Las campañas de reducción de la oferta han tenido impactos importantes, sobre la sociedad, los recursos naturales, la economía y la cultura de los pueblos indígenas y no indígenas en las zonas de producción.
– Han fracasado los esfuerzos, las políticas y las estrategias del llamado “desarrollo alternativo”.
– El enfoque coercitivo ha constituido una traba fundamental para el impulso del uso tradicional e industrial benéfico de la hoja de coca como recurso natural, valor de uso y símbolo de identidad de pueblos andino-amazónicos, así como para el buen funcionamiento de la Empresa Nacional de la Coca (ENACO), como ente público acopiador y comercializador legal de la coca y derivados lícitos.
– Más recientemente, con la emergencia sanitaria derivada del COVID 19, los cultivos de coca destinados al tráfico ilícito de drogas, así como otros delitos asociados, se han disparado, acentuando los fracasos de una política basada en la oferta, la seguridad nacional y la criminalización de su producción y usos.
Por lo anterior, es necesario revisar los resultados y analizar la metodología a través de la cual se elaboran los informes, no sólo en lo concerniente a la erradicación de cultivos, sino a los impactos que esta política ha tenido en la criminalización de quienes cultivan coca, la estigmatización de quienes consumen tradicionalmente la hoja de coca y su industrialización benéfica, y los pocos resultados de los programas de Desarrollo Alternativo, que buscan la desaparición de cultivos por otras fuentes de ingreso.
2.2 Colombia
El programa colombiano de monitoreo se comenzó a implementar en 1999 con el apoyo logístico de la Policía Antinarcóticos del momento (DIRAN), en coordinación con la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). Sin embargo, fue sólo hasta el primero de noviembre de 2001 cuando se desarrolló un programa de monitoreo con una cobertura oficial del 100 por ciento. De acuerdo con UNODC, las coberturas de la totalidad del territorio nacional fueron posibles con el uso de imágenes del satélite Landsat y SPOT tomadas durante un período de tiempo. A modo de ejemplo, en el 2002 se usaron imágenes entre agosto de ese año y enero de 2003. Luego, estas imágenes fueron corroboradas con averiguaciones de campo. Las imágenes, sin embargo, no pudieron ser usadas para los cálculos de la amapola por la nubosidad persistente en las zonas de producción.
Los datos obtenidos se entregan a las autoridades competentes según el Sistema Integrado para el Monitoreo de Cultivos Ilícitos – SIMCI, para que se definan acciones y proyectos que permitan preservar los ecosistemas que son de importancia estratégica para el país. Desde la publicación del informe de 2002, el objetivo era:
– Establecer metodologías para la recolección y análisis de datos.
– Incrementar la capacidad de los gobiernos para monitorear los cultivos ilícitos en sus territorios.
– Dar asistencia a la comunidad internacional en el monitoreo de la evolución y extensión de los cultivos ilícitos, en el contexto de la estrategia de eliminación adoptada por UNGASS en 1998.
El desarrollo del monitoreo para este momento no era neutral ni constituía una actividad autónoma, sino que estaba inscrita en la estrategia global aprobada en la Sesión Especial de Naciones Unidas sobre drogas (UNGASS) de 1998, de erradicar los cultivos declarados ilícitos en 10 años, es decir, para 2008. Este propósito coincidió con la implementación del Plan Colombia por lo que la reducción de cultivos se inscribía en la necesidad de golpear una de las principales fuentes financieras de las guerrillas. En consecuencia, el entonces presidente Álvaro Uribe impulsó la aspersión aérea con herbicidas con dos objetivos estratégicos: destruir la economía de guerra de las guerrillas, en especial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC); y asumir consecuentemente el mandato definido en UNGASS en 1998, alrededor de la eliminación total de los cultivos de uso ilícito.
Desde su puesta en marcha, el SIMCI en Colombia ha tenido transformaciones y ajustes metodológicos para mejorar la calidad de los datos. Sin embargo, en general los informes han tenido un foco predominantemente cuantitativo. Desde 2002, por ejemplo, se establecieron comportamientos específicos de los cultivos a nivel departamental, como el número de hectáreas y la densidad, que permitían identificar tendencias como disminuciones, alzas, densidades a partir del cálculo de número de hectáreas por kilómetro cuadrado, así como variables de erradicaciones (aspersión aérea), barbecho (descanso de la tierra usada), abandono o la erradicación voluntaria. Además, las mediciones se presentaron por grupos de departamentos que denominaron “regiones”. Los informes incluían también la presencia de variedades de coca (aunque sin mayor detalle sobre sus características y rendimiento, la correlación entre hectáreas de coca, plantas por hectárea, y potencial productivo de clorhidrato de cocaína (CHC), y la estructura de los precios de la Pasta Básica de Coca (PBC). Por último, se incluía la secuencia de erradicaciones aéreas en relación con las áreas cultivadas, para mostrar la eficacia de las aspersiones. Asimismo, desde 2001 se diferenció la presencia de cultivos de uso ilícito en parques nacionales y en territorios indígenas, por las limitaciones legales y desafío que presentan estas áreas a la hora de erradicar.
Con los años, los informes han incluido otras variables en aras de encontrar una correlación entre la presencia de cultivos de uso ilícito y condiciones socioeconómicas, el conflicto armado y el ambiente político. Se establecen, por ejemplo, datos que permiten ver la situación de pobreza rural y la presencia de cultivos ilícitos, así como la relación que existe en estas regiones y las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). También se introducen variables particulares para el caso colombiano, como las zonas de cultivos y la presencia de grupos armados, así como el desplazamiento forzado producto del conflicto. Es significativo que en los informes se reconocen las aspersiones aéreas como un factor que impulsa el éxodo de personas de sus territorios.
Sin embargo, se aprecia una influencia política en los informes en la medida en que muchas de las variables incluidas en un principio, empiezan a ser matizadas. Por esa época, el gobierno del presidente Álvaro Uribe emprendió una retórica de negación del conflicto armado, por lo que los informes, aunque se siguen mencionando variables de presencia de grupos armados y desplazamiento forzado, sólo se limitan a dar cifras sin ningún análisis de fondo y se enfocan cada vez más en reportes sobre la reducción de la oferta. (Ver en detalle el cuadro con la evolución de los informes en el reporte completo de Ricardo Vargas).
2.2.1 Una medición a medias
Durante los 20 años que lleva operando el SIMCI en Colombia, es posible observar los énfasis y perspectivas de los gobiernos en la percepción y manejo de los cultivos ilícitos, y cómo se ajustan estos a los informes del SIMCI. Por ejemplo, para el informe de 2017 se habla con más claridad sobre la relación entre pobreza multidimensional y cultivos de uso ilícito. Allí se afirma que “los municipios con afectación de cultivos ilícitos registran un índice de pobreza multidimensional rural (IPMR) del 54.72%. Este valor es superior en un 15.7% al promedio registrado por los municipios no productores de coca”25. Esta clase de referencias se inscribe en el tipo de narrativas que abrió el texto del Acuerdo de Paz firmado en diciembre de 2016.
Asimismo, a pesar de la introducción de nuevas categorías y metodologías de recopilación de información, el proceso de perfeccionamiento técnico se encamina centralmente a precisar datos sobre el número de cultivos. A pesar de que los primeros informes y, principalmente el de 2002, buscaron un enfoque omnicomprensivo con elementos de orden sociológico, de economía política y de reconocimiento de la incidencia del conflicto armado, se abandona esta perspectiva y se opta por una estructura fuertemente técnica en la recolección de información.
Por otro lado, ninguno de los informes hace mención a la coca legal o de uso tradicional, y en cambio, la preocupación reside en la presencia de coca ilegal en territorios indígenas sin hacer ningún tipo de distinción. También son pocas las referencias a otro tipo de economías ilegales. Es importante mencionar que desde 2003, UNODC firmó un convenio con el gobierno colombiano que si bien contribuye a su estabilidad financiera, permite la injerencia de los intereses gubernamentales a partir de la confluencia de objetivos comunes y que en sus inicios cobran mucha fuerza con el mandato de UNGASS de 1998. Esto se observa claramente a lo largo de todos los informes.
En cuanto al Desarrollo Alternativo, este se presenta principalmente como una de las políticas de reducción de la oferta y el enfoque es predominantemente gobiernista, sin que se aprecien las voces críticas de las comunidades. Este es un aspecto común en todos los informes, en el que las comunidades son vistas como un objeto o medio para obtener la información relacionadas a la coca (rendimiento, procesamiento, manejo agronómico), pero en ningún momento se incluyen visiones locales de la población afectada.
2.2.2 Conclusiones generales
A lo largo de las décadas, llama la atención que los cultivos de uso ilícito no son tratados como un síntoma de los desequilibrios en el acceso a la tierra y, en general del modelo agrario, de la marginalidad recurrente de las zonas rurales y sobre todo aquellos donde se asientan los cultivos. Por el contrario, se presentan como un factor externo amenazante, un mal que requiere su descubrimiento detallado y anticipado. Esto se plasma hoy en las narrativas sobre los riesgos que representan estos cultivos en los territorios, situación que se busca medir a través de un dispositivo denominado Análisis de riesgo. En consecuencia, UNODC elabora una narrativa para argumentar el riesgo que representan los cultivos de coca y cómo tratarlos. Este análisis de riesgo es una herramienta geográfica que permite el apoyo en la planificación y gestión de los programas o proyectos institucionales encaminados a la consolidación de zonas libres de cultivos declarados ilícitos. El análisis nace de la necesidad de tener información que indique la probabilidad futura de una zona con presencia de cultivos de coca.
Para UNODC, esto permite enfocar el esfuerzo para la mitigación del cultivo ilícito y llevar a cabo proyectos de Desarrollo Alternativo en las zonas que evidencian la necesidad de otras alternativas económicas para las comunidades cultivadoras. El estudio propone la comprensión integral de dichas transformaciones socio-espaciales, mediante un enfoque de riesgo actual y futuro por presencia de cultivos de coca. El modelo de riesgo es una probabilidad que combina la amenaza real del cultivo de coca con las consecuencias sobre la vulnerabilidad del territorio. El resultado de la valoración de la amenaza por vulnerabilidad permite la construcción de la escala cuantitativa y su traducción como grados de riesgo, desde muy alto a muy bajo.26 El supuesto del riesgo incorpora un lenguaje morboso para los territorios (una enfermedad externa que les ataca), lo que implica usar y legitimar el concepto de afectación en aquellos lugares donde ya están instalados los cultivos de uso ilícito.
En consecuencia, a partir del 2015 el informe se denomina “Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos”. El conocimiento de la afectación, su cuantificación y la política pública para su eliminación constituye un dispositivo. La inscripción de la presencia de la coca en un discurso biológico binario de enfermedad/salud, busca naturalizar las decisiones en nombre de la salud del todo social. Los problemas subyacentes de los territorios donde se reitera la producción cocalera en Colombia son abordados en función de la política de drogas teniendo como eje la erradicación bien sea voluntaria, manual forzosa o mediante aspersiones aéreas. Los problemas de base lo son en cuanto deben tratarse en función de la “sostenibilidad” de la acción previa de erradicación. Es una inversión total de las prioridades y valoración de lo importante desde el imperio naturalizado del objetivo estratégico de “cero cultivos ilícitos”, acontecimiento que se celebra exaltando la condición redentora que en el lenguaje cristiano es estar “libre de pecado” esto es, territorio libre de cultivos ilícitos.
Además, la presentación anual de los informes ocupa los titulares de los principales medios de comunicación, lo que genera una retórica de glorificación y condena de los territorios que disminuyen o aumentan los cultivos de uso ilícito, respectivamente. Además, generalmente los gobiernos respectivos se apropian de los resultados cuando estos convienen, siempre teniendo como rasero la “reducción de áreas” como el indicador de éxito.
Por último, los informes no hacen referencia alguna a las otras partes de la cadena de drogas asociadas al narcotráfico como la participación de la infraestructura legal de un país (puertos, aeropuertos, vías fronterizas), el lavado de activos, el comprometimiento de organismos de seguridad en el contrabando de drogas, la financiación de campañas políticas con esos recursos, lavado de dinero y corrupción. Todo eso contribuye a desdibujar los límites entre la ilegalidad y la legalidad. Esa ausencia estimula las zonas grises donde se desarrollan negocios, intercambios y vigencias de sectores emergentes que hoy alcanzan un gran poder político y una legitimidad social. La combinación legalidad/ilegalidad de la cual la estructura metodológica y técnica de UNODC SIMCI es incapaz de aprehender, es el principal instrumento de vigencia de la gran economía ilegal de las drogas.
2.3 Bolivia
El monitoreo de cultivos de coca que realiza la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC), en coordinación con el gobierno boliviano, se inició en octubre de 2001 y en ese entonces únicamente se enfocó en el departamento de La Paz, con la implementación del proyecto denominado “Sistema de Manejo del Uso de Suelos y Monitoreo en los Yungas de La Paz”. En esta primera etapa se incluyeron diversos aspectos productivos además de las hectáreas de cultivos de coca. Dos años después se incrementó la cobertura geográfica del monitoreo al incluir el Departamento de Cochabamba, para lograr estimaciones de carácter nacional.27 Hasta ese momento, el Gobierno de Estados Unidos había sido la única fuente de datos de cultivo de coca en Bolivia y se hacía urgente, para el sistema de fiscalización, contar con una fuente de información en la que el Estado Boliviano tuviera una participación activa.
NIño recogiendo plantas de coca arrancadas en zona de Caranavi. Fotografía Diego Giacoman
Desde la entrega del primer informe, cada año se han presentado estos reportes con la coordinación y aval del gobierno boliviano, identificándose algunas variaciones en la estructura de financiamiento y en los enfoques de las diferentes versiones.28 En el gráfico siguiente, se pueden reconocer algunas de estas variaciones a lo largo de la historia de los reportes de monitoreo.
Hitos en la orientación y financiamiento de los Informes de Monitoreo de Cultivos de Coca en Bolivia
Fuente: Informes de Monitoreo de Cultivos de Coca de UNODC del 2004 al 2020.
En los primeros años de los informes, entre el año 2001 y 2003, la Embajada de Estados Unidos en Bolivia proporcionó las imágenes satelitales para elaborar un mapa de uso del suelo de los Yungas de La Paz con el propósito de analizar actividades y potenciales de desarrollo existentes en los Yungas de La Paz, que luego fue utilizado por el Viceministerio de Desarrollo Alternativo como la principal fuente de información en la planificación de las políticas sectoriales. De manera similar, en su primera versión el informe incluía un mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que sugería la pertinencia de un análisis de la expansión de estos cultivos desde una mirada socio económica integral de la región de Yungas de La Paz.
Pero fue en 2004 cuando se presenta el primer reporte de cobertura nacional sobre cultivos de coca con la superficie de cultivos estimada para el año 2003 en los departamentos de Cochabamba y La Paz. El programa se implementó con el financiamiento de Reino Unido, España, Francia e Italia, y la participación de la División de Narcóticos de la Embajada de los Estados Unidos (NAS) en Bolivia en el suministro de las imágenes satelitales y ayuda logística. Cabe resaltar que en las primeras versiones de los informes de monitoreo de cultivos en Bolivia no se hace referencia al Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas (VDS SC) que, desde el año 2006 tiene una participación importante.
Según la siguiente relación, se observa que el VDA y el VDS SC pertenecen a dos ministerios y sectores distintos, aunque han terminado encontrándose en términos de competencias en torno al control y reducción de cultivos de coca. De manera general, se puede afirmar que se trata de 17 informes cuyo contenido, con algunas modificaciones, se ha estructurado en torno a cinco variables:
– Superficie sembrada. Estimada el 2019 en 25.000 ha. Se trata del dato más difundido y esperado de los informes. Supone una de valoración de efectividad de las políticas de control de cultivos de coca y es relevado como elemento central del informe a partir de la fotointerpretación de imágenes satelitales.
– Producción potencial. Estimada para hoja de coca secada al sol entre 37.000 y 46.100 tm, según estudios de rendimiento realizados el año 1993 por la DEA (Drug Enforcement Administration), 2005 por la UNODC y 2010 por el CONALTID (Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas del Estado Plurinacional de Bolivia.
– Valor estimado de comercialización y secuestro. Los datos del último informe permiten estimar un valor anual aproximado de hoja de coca en Bolivia entre los 375 y 461 millones de dólares. Se menciona también la cantidad de hoja de coca en mercados legales, estimado en 24.178 tm. De manera complementaria se reporta que el secuestro de hoja de coca alcanzó 331 tm.
– El flujo de hoja de coca hacia Argentina y el comercio que existe en el norte de aquel país es mencionado en varios informes entre el 2004 y 2014, aunque no se reporta información específica ni emiten análisis orientados a una formalización y regulación de ese mercado.
– Racionalización / erradicación. Estimada para el 2019 en 9.205 ha. Se considera importante mencionar que no se define la metodología de racionalización, únicamente se realiza una referencia según la que el Gobierno de Bolivia reportó 5.070 ha. de cultivo de coca voluntariamente erradicadas durante el año 2006.
En cuanto a la metodología de generación de información, los informes se basan en la interpretación visual de imágenes satelitales y procesos de validación tanto aérea como terrestre. La cuantificación de la superficie de cultivos de coca se basa principalmente en la utilización de imágenes de satélite de resolución espacial que ha oscilado, a lo largo de la historia de los informes, entre 10 y 0,50 metros. La fotogrametría se realiza en diferentes momentos de cada año procurando las fechas de menor nubosidad según se observa en cada versión. El análisis para cuantificar los cultivos de coca fue realizado a partir de las imágenes obtenidas aplicando técnicas de interpretación visual basadas en software especializado y especialistas en fotointerpretación.
En general, no se han tenido modificaciones sustanciales de las técnicas de relevamiento de información y de validación. Se ha preservado la prioridad de respaldar con información cuantitativa el cumplimiento de las políticas de reducción de cultivos y las modificaciones en la metodología de trabajo se ha dado por aspectos más coyunturales. Así se ha mantenido a pesar de que durante la primera gestión del presidente Evo Morales (2006- 2011) se sugirió una mirada más integral en la forma en que se llevarían adelante las políticas de control de cultivos de coca.
En su momento, el director ejecutivo de UNODC, Antonio María Costa, expresó: “Bolivia es uno de los países más pobres del mundo. En mi encuentro con el presidente Morales, hace algunas semanas, quedé impresionado por el énfasis que puso en su compromiso para reducir la pobreza y la necesidad del desarrollo alternativo. La reducción sostenida de la oferta boliviana de coca debe ir de la mano con la reducción de la pobreza y la mejora de la infraestructura, salud y educación. Los campesinos necesitan alternativas viables y de largo plazo al cultivo de coca. La substitución de cultivos, sin una estrategia efectiva de desarrollo alternativo, no funcionará. Es por lo tanto responsabilidad de la comunidad internacional – particularmente de los países consumidores de cocaína – asistir en forma más generosa a Bolivia, ayudando a que sus campesinos logren opciones de vida sostenibles, y también proporcionarles mayor acceso a mercados, haciendo a los productos agrícolas y forestales más atractivos para ellos”. A pesar de estas declaraciones, no se incluyeron en el monitoreo de cultivos de coca ninguno de los aspectos mencionados ni abrieron tampoco nuevas posibilidades metodológicas o conceptuales para los informes.
Por otra parte, el trabajo de coordinación técnica entre el Gobierno de Bolivia y el Programa de UNODC que elabora actualmente el informe, denominado BOL/Z68 se realiza, a través del Viceministerio de Defensa Social y Sustancias Controladas (VDS SC) y su Dirección General de Defensa Social (DIGEDES) y del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) a través de su Dirección General de Desarrollo Integral de las Regiones Productoras de Hoja de Coca (DIGPROCOCA) para el reporte de erradicación/racionalización. El reporte de los datos sobre comercialización y valores de mercado se coordina con DIGEDES y, además, con la Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN) del VCDI. Según observaciones previas, se ha podido identificar que el esquema institucional supone dificultades para la fluidez de los intercambios de información técnica, uno de los aspectos que obstaculiza el uso de la información de monitoreo para un análisis social y productivo integral de los territorios.
Una mirada sesgada
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se puede inferir que el informe se presenta como un elemento de la Lucha contra el Narcotráfico / Guerra contra las Drogas, que prioriza el cumplimiento de los acuerdos internacionales en relación con la reducción de los cultivos de coca y no como un elemento del desarrollo integral sostenible de las áreas productoras. Este sesgo se evidencia cuando la información que se presenta no es utilizada para orientar las inversiones y esfuerzos que se realizan para promoción del desarrollo social, productivo y para la consolidación y formalización de una economía legal de la coca, según el mandato de la Ley N° 906.
Al respecto, el ex coordinador de la Secretaría de Coordinación del Consejo Nacional de Lucha contra el Narcotráfico, Sabino Mendoza, expresa que “los informes de monitoreo de cultivos podrían ser utilizados de una mejor manera si se los aplicase desde una mirada de desarrollo integral y no sólo de reducción de cultivos”. El énfasis de los indicadores hacia la “lucha contra el narcotráfico” no ha servido para orientar políticas de desarrollo, en cuanto la información recolectada en los informes monitoreo no es compartida con FONADIN y no aporta a la planificación del Desarrollo Integral Sostenible de las áreas productoras de coca.
Se puede inferir, también, que la falta de intercambio de información y la inexistencia de una mirada de desarrollo en el informe dificulta la construcción de un modelo regulatorio para los mercados legales de coca que podría tener como base el Control Social o autocontrol comunitario; un sistema de regulación de mercado que podría incluir protocolos, estándares de calidad, promoción de mercados y otras acciones orientadas a fortalecer los canales legales de comercio de hoja de coca; promoviendo desarrollo económico y reduciendo los flujos de hoja de coca hacía los mercados ilegales.
También se considera relevante observar que, en el informe del año 2007 por ejemplo, presentado en la gestión 2008, se incluye la definición de racionalización; concepto que utiliza el gobierno boliviano para explicar un cambio en la política de erradicación forzosa que gira hacia una reducción concertada de cultivos de hoja coca según acuerdos y programación conjunta entre las instituciones del gobierno y las organizaciones de cultivadores; no obstante, no se utiliza como una variable de reporte en ninguno de los informes.
Por otra parte, desde una perspectiva de las convenciones e instrumentos del sistema global de fiscalización a la hoja de coca, llama la atención que en ninguno de los informes de monitoreo se hace referencia a la reserva que logró el Estado Boliviano el año 2013 respecto del acullico de hoja de coca frente a lo establecido en la Convención de 1961. Este es, después de todo, un aspecto importante referido a la hoja de coca que no se ha reconocido ni analizado en ninguno de los informes.
Al igual que en el caso colombiano, los informes son presentados a la opinión pública como un reflejo de los éxitos o fracasos de las políticas atados únicamente al número de cultivos erradicados y constituyen un elemento de validación de la eficacia de las políticas de control de la oferta. De esta forma, en ocasiones los informes fungen como argumento político de los sectores de la oposición para descalificar los esfuerzos del gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS), al que han tildado de “narco gobierno”.
En general, las percepciones en torno a los informes de monitoreo no se profundizan en tanto que no se ha desarrollado un debate estratégico y técnico en una perspectiva amplia de regulación de mercados para la hoja de coca legal y de fortalecimiento de mecanismos participativos para la estabilización de áreas de cultivo. En este sentido, se ha hecho reiterativo que autoridades de gobierno y opositores celebren o deploren las tendencias de cada año sin tener mayor explicación de las causas.
Los informes tampoco abordan el problema de los recultivos y/o replantes, ni un análisis cruzado con cultivos alternativos o complementarios para un análisis económico que permita considerar la realidad de las familias en la toma de decisiones y la ampliación de las superficies de cultivos de coca. Esta mirada simplificadora desde una sola variable parece fortalecer la estigmatización de las comunidades campesinas que tienden a ser entendidas desde la superficie de estos cultivos.
Otro aspecto importante es reflexionar es la viabilidad y potencial de análisis cruzados con los resultados del Estudio de Demanda Integral de la Hoja de Coca financiado por la Unión Europea, que no aparecen en los informes de monitoreo. Por el contrario, las evaluaciones del informe tienden más a revisar los resultados y el cumplimiento de los compromisos internacionales, por lo que muchas revisiones terminan en requerir equipos y recursos para realizar la erradicación o racionalización de cultivos de coca, como lo expresó del ex viceministro de Defensa Social, Felipe Cáceres, quien solicitó a la comunidad internacional la cooperación en equipos, especialmente para el transporte de personal antidroga.29
3. Recomendaciones
Este recuento de los informes en los tres casos de estudio – Perú, Colombia y Bolivia – así como los usos e impactos que ha tenido el SIMCI en el diseño de políticas de drogas en estos países hacen necesario plantear una serie de recomendaciones que vayan más allá de la mirada unidimensional de los informes, y la mera recolección de datos sin un análisis profundo de las causas y los factores estructurales de cada territorio.
Los informes deben incorporar una perspectiva de derechos humanos, que no solo dé cuenta de las violaciones de derechos humanos que suceden durante las jornadas de erradicación, pero también reconocer los daños para la salud y los ecosistemas producto de las aspersiones con herbicidas como el glifosato. Es altamente llamativo – por decir lo menos – que UNODC guarde silencio total sobre estos temas como si no fueran parte del problema que se vive en los territorios, ni un tema de su incumbencia.
Los informes deben dar cuenta de las políticas de Estado para los cultivos de uso ilícito de cada país, y evitar modelos unificadores. Para el caso colombiano, el Acuerdo de Paz de 2016, celebrado por el Secretario General de Naciones Unidas e incorporado en la Constitución Nacional, debería tener un seguimiento en materia de cumplimiento de los puntos asociados al tema, como el punto 4 del Acuerdo y el programa de sustitución de cultivos que surgió del mismo.30
Los informes deberían hacer un seguimiento a la política que se deriva del mismo y no limitarse a verificar las erradicaciones manuales. Para el caso de Bolivia, es importante dar cuenta de las políticas de desarrollo alternativo con coca, que bajo el slogan “Coca sí, Cocaína no”, el gobierno se comprometió a promover una industria de productos a base de la hoja de coca,31 aunque con poco éxito, como una estrategia de reducción de cultivos para uso ilícito.
Los informes en la actualidad se limitan a reseñar el comportamiento de esos espacios en términos del número de hectáreas de cultivos de uso ilícito, y una mirada fría y exclusivamente estadística la hora de seguir e informar sobre lo que sucede en esos territorios. En cambio, el SIMCI debería dar cuenta de la especificidad de las políticas para las áreas especiales (áreas protegidas, resguardos indígenas y territorios afrodescendientes) así como enfoques diferenciados en términos de género y población.
Para comunidades indígenas y territorios afros se requiere introducir un capítulo étnico y dar cuenta de los obstáculos y las disparidades que existen en estas poblaciones. Reconocer sus usos tradicionales y el derecho a tal uso, tiene que estar reflejado en los informes. Para ello, los informes deberían recoger las voces de las comunidades, es decir, para no violentar su autonomía y no reducirlas a meros informantes de datos para calcular rendimientos. Se requiere, para esto, un abordaje desde la base en el que las comunidades sean partícipes de los procesos tanto de sustitución de cultivos, así como de los proyectos de desarrollo alternativo.
Debido a que los informes son el único instrumento de UNODC para el control de los cultivos de uso ilícito, estos no pueden ser usados como insumo para proyectos de desarrollo. Asumir el desarrollo alternativo o la sustitución de cultivos en términos de instrumento para reducir áreas de siembras para uso ilícito es un enfoque que limita los balances de los problemas ambientales y que ignora los factores estructurales que han llevado a ciertas poblaciones a depender de los cultivos ilícitos como único medio de subsistencia. De allí la necesidad de reconocer los problemas socioeconómicos subyacentes asociado al modelo agrario. Los seguimientos de UNODC deben privilegiar indicadores sociales clave como el ordenamiento territorial y ambiental, la solución de conflictos de uso del suelo, el acceso a educación, salud, condiciones de vías de acceso, mercados, acceso a crédito, balance de las políticas públicas para el sector agropecuario en las zonas dependientes de cultivos de uso ilícito, investigación técnica y mejoras en la calidad de vida. Seguir en una obsesión de cifras, como hasta ahora, alrededor de las alzas y bajas de las áreas de cultivos de uso ilícito, es un despropósito que muestra las serias limitaciones de la estrategia de reducción de la oferta.
Por último, es necesario recordar los compromisos en términos de desarrollo alternativo y enfoque integrado que se adoptaron en la declaración política de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU, UNGASS 1998,32 para la eliminación de los cultivos de uso ilícito, y de la cual surgió el sistema de monitoreo. Retornar al objetivo inicial de UNGASS y aplicar los compromisos allí expuestos es esencial no sólo para la reducción de la oferta sino para la salvaguarda de los ecosistemas y las poblaciones más vulnerables que han sufrido el peso del prohibicionismo y la guerra contra las drogas.